II SA/Bk 298/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. J., A. J., S. J. i T. J. J. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...].04.2005 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżących kwotę 440 złotych (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2005r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. J., T. J., J. J. i S. J. od decyzji Starosty B. z dnia [...] kwietnia 2005r. nr [...] odmawiającej zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., gmina J. K., oznaczonej obecnie jako działka nr [...]/[...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne i prawne. Decyzją Naczelnika Gminy w Z. z dnia [...] lutego 1976r. nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości rolne położone w K. na potrzeby budowy bazy przedsiębiorstwa R. I.– M. B. R. w B. Część terenu niewykorzystana pod wskazaną inwestycję, oznaczona jako działka o nr [...]/[...], decyzją Naczelnika Gminy w J. D. z dnia [...] listopada 1984r. nr [...], została przekazana w nieodpłatne użytkowanie W. Z. P. Z. D. w B. na urządzenie ogrodu działkowego. W 1991 roku z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonego gruntu, będącego w użytkowaniu W. Z. P. Z. D. w B., wystąpiła była właścicielka gruntu – J. J. Urząd Rejonowy w B. decyzją z dnia [...] lutego 1993r. odmówił jego zwrotu uzasadniając, iż działka o nr [...]/[...] w związku ze zmianą w 1988 roku planu zagospodarowania przestrzennego, została przeznaczona pod pracownicze ogrody działkowe, a w chwili wprowadzenia zmian żaden z byłych właścicieli nie wystąpił o jej zwrot. W wyniku złożonego przez J. J. odwołania, Wojewoda B. decyzją z dnia [...] kwietnia 1993r. przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując ponownie sprawę Kierownik Urzędu Rejonowego w B. postanowieniem z dnia [...] czerwca 1995r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia przez Zarząd Gminy w J. D. sprawy ewentualnego wygaśnięcia użytkowania wywłaszczonych gruntów z przeznaczeniem pod budowę bazy, po uprzednim rozstrzygnięciu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. sprawy stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu spornej działki w użytkowanie ogrodom działkowym. Decyzją z dnia [...] lipca 1996r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Gminy w J. D. z dnia [...] listopada 1984r., argumentując, iż przekazanie spornej działki w użytkowanie W. Z. P. Z. D. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Skarga na powyższą decyzję, wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 18 listopada 1998r., została prawomocnie oddalona. Starosta B. dokonując analizy stanu faktycznego sprawy w kontekście opisanych rozstrzygnięć oraz przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, stwierdził, że w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, dlatego też konieczne było rozstrzygnięcie, czy zgodnie z aktualnie obowiązującym brzmieniem przepisu art. 137 ust.2 cytowanej ustawy istnieje możliwość zwrotu pozostałej części. Po ustaleniu, że niewykorzystany na cel wywłaszczenia grunt nie przylega do nieruchomości stanowiącej własność wnioskodawców: J. J., T. J., A. J. i S. J. (spadkobierców byłej właścicielki działki – J. J.), zwrócił się do Wójta Gminy J. K. o udzielenie informacji o przeznaczeniu spornej działki w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie złożenia wniosku o zwrot. W oparciu o uzyskane informacje organ I instancji ustalił, iż działka oznaczona obecnie nr [...]/[...] przeznaczona była pod projektowane pracownicze ogrody działkowe, takie też przeznaczenie ma w aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K. W konsekwencji, powołując się na art. 136 ust.3 oraz art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Starosta B. stwierdził, iż skoro sporna działka nie może być samodzielnie zagospodarowana, gdyż wchodzi w skład nieruchomości przeznaczonej w planie pod pracowniczy ogród działkowy, brak jest podstaw prawnych do jej zwrotu. Na skutek odwołania J. J., T. J., A. J. i S. J., Wojewoda P. decyzją z dnia [...] maja 2005r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nakreślono stan faktyczny sprawy, a następnie powołując się na zasadę art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydawania decyzji, wyjaśniono, iż w sprawie zastosowanie będzie miał przepis art. 137 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znowelizowany ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku, albo, jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Analizując powyższe przesłanki organ odwoławczy stwierdził, że sporna działka nie przylega do nieruchomości odwołujących się, a zgodnie z obowiązującym w momencie złożenia wniosku – miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz aktualnie obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. K., przeznaczona jest pod pracownicze ogrody działkowe, których założenie i prowadzenie należy wyłącznie do P. Z. D. Na podstawie tych ustaleń Wojewoda P. uznał, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka o nr [...]/[...]. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiedli J. J., T. J. J., A. J. i S. J. wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo. W uzasadnieniu skargi podali, iż w sprawie należy stosować przepisy obowiązujące w dacie zaistnienia możliwości wydania wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, a nie przepis, który wszedł w życie w trakcie trwającego postępowania o zwrot nieruchomości. W przedmiotowej sprawie wymagalność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstała najpóźniej w dniu [...] listopada 1998r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku oddalił skargę P. Z. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. stwierdzającą nieważność decyzji w sprawie nieodpłatnego przekazania nieruchomości w użytkowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż te, które zostały wskazane w uzasadnieniu skargi. Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej cytowanej: p.p.s.a. (Dz. U. nr 153, poz. 1270) Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Jednocześnie zgodnie z art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego także z przyczyn nie podniesionych w skardze, a z powodu naruszenia przepisów prawa dostrzeżonych przez Sąd z urzędu. Przedmiotem dokonywanej kontroli sądowej jest decyzją o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w K., gmina J. K., oznaczonej obecnie jako działka o nr [...]/[...]. Zasady i tryb zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwana dalej: ustawą (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), która w art. 136 ust.3 przewiduje, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – stosownie do przepisu art. 137 tej ustawy - stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 2, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem miejscowym obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo, jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej zwrot. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, iż skoro cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, stąd możliwość zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości należy rozpatrywać w świetle przesłanek określonych w art. 137 ust. 2 ustawy. Tymczasem w dniu 3 kwietnia 2008r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku podjętym w sprawie K 6/05, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 9 kwietnia 2008r., Nr 56, poz. 369, po rozpatrzeniu wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Rzecznika Praw Obywatelskich o zbadanie zgodności z Konstytucją między innymi art. 137 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 89 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) w zakresie, w jakim artykuł ten uzależnia zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niezagospodarowanej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu od istnienia możliwości zagospodarowania jej zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dniu złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, a w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot - orzekł, iż w/w przepis w powołanym zakresie jest niezgodny z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 64 ust. 3 Konstytucji. W świetle orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie "jedynie na cele publiczne" tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Wprowadzone - znowelizowanym brzmieniem art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ograniczenie zwrotu wywłaszczonych gruntów, na których nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jedynie do ich części, bądź możliwych do zagospodarowania zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bądź przylegających do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot, nie znajduje - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - uzasadnienia w świetle zasady proporcjonalności, albowiem bezpodstawnie różnicuje sytuację byłych właścicieli w zależności od tego, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całej nieruchomości, czy też jedynie na jej części. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie można zawężać jedynie do przypadków, gdy cała nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny wskazany w decyzji o wywłaszczeniu. Wydane przez Trybunał orzeczenie ma ten skutek, że w przypadku, gdy na wywłaszczonej nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu, nieruchomość ta podlega bezwzględnemu zwrotowi poprzedniemu właścicielowi, niezależnie od aktualnego sposobu lub możliwości jej wykorzystania (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwitnia 2008r., II SA/Lu 21/08, niepublik.). Opisany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia Sądu również w przedmiotowej sprawie. Zgodnie, bowiem z utrwaloną linią orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji jest powinność uchylenia takiej decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zasadą jest, iż sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi wystąpienie w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2006 r., sygn. akt III SA/Gd 282/06, Lex 203309). Taki pogląd został też wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 1999r. (sygn. akt II SA 1027/99, Lex nr 4680), w którym Sąd wskazał, że skoro okoliczność stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja, jest podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego (przesłanką wznowieniową), to taka regulacja prawna uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji (oraz decyzji organu pierwszej instancji) przez Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Sądu powyższa teza zachowuje aktualność również w obowiązującym stanie prawnym. Stosownie, bowiem do treści art. 145a § 1 k.p.a. orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją stanowi podstawę do żądania wznowienia postępowania, w myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji (tak: J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1, z 2000, poz. 16; wyrok NSA z dnia 29 września 1999 r., sygn. akt I SA/Łd 1327/97, Lex 43292). W kontrolowanej sprawie należało, zatem uwzględnić fakt niekonstytucyjności art. 137 ust. 2 ustawy, który stanowił podstawę prawną odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. Wydanie, bowiem aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis ustawy, który jest niezgodny z Konstytucją oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim przypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa w rozumieniu art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. W tym miejscu godzi się podnieść, iż naruszenia prawa nie można ograniczać tylko do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania (art. 145 §1 pkt 5 i 8 k.p.a.), jak również przypadku, jaki niewątpliwie ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności art. 137 ust. 2 z art. 2 oraz art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza dla niniejszej sprawy, iż przepis ten nie może być uznany za prawidłową podstawę prawną wydanych decyzji administracyjnych i to niezależnie od tego czy miało to wpływ na wynik sprawy, czy takiego wpływu nie miało. Rozpoznając sprawę ponownie organy zobowiązane będą już na podstawie aktualnego stanu prawnego, uwzględniającego opisany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, wydać merytoryczne rozstrzygnięcie w przedmiocie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka o nr [...]/[...]. Z przytoczonych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonych decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącym od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu oraz zwrot wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika stosownie do §14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).