VII SA/Wa 614/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lipca 2008r. sprawy ze skargi E. H. na decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz E. H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], Krajowy Sąd Dyscyplinarny Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt I k.p.a. w związku z art. 37 ust. I pkt I ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania E. H., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 F., Nr [...], uznającą E. H. za winnego popełnienia czynu polegającego na tym, iż pełniąc w okresie od 15 lutego 2000 r. do 3 września 2003 r. funkcję kierownika budowy podczas realizacji inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na lokal mieszkalno-usługowy, zlokalizowany na działce nr [...] przy ul. K. [...] w N., gdzie inwestorem była M. B., niedbale spełniał obowiązki kierownika budowy, tj. o czyn określony w art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 pkt 2, 3, 5 i 9 Prawa budowlanego i orzekającą za popełnienie tego czynu, na podstawie art. 96 ust. 1 pkt I Prawa budowlanego karę upomnienia. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z dnia 16 stycznia 2004 r. M. B. złożyła do [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa skargę na E. H. w związku z wykonywaniem przez niego funkcji kierownika budowy inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie budynku byłej lecznicy zwierząt przeznaczeniem na budynek mieszkalno-usługowy. W piśmie tym skarżąca wymieniła szereg nieprawidłowości, których dopuścić miał się E. H. kierując przedmiotowa budową. Do pisma załączona została opinia techniczna inż. budownictwa lądowego W. K., zawierająca opis wad w/w inwestycji. Pismem z dnia 16 lutego 2004 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa poinformował E. H. o wszczęciu wyjaśniającego na wniosek inwestorski. Pismem z dnia 24 lutego 2004 r. E. H. ustosunkował się do dotyczących go zarzutów. W dniu 9 marca 2004 r. przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej odbyło się przesłuchanie w charakterze strony E. H. Decyzją z dnia [...] marca 2004 r., Nr [...] Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej umorzył postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej E. H. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] marca 2004 r. do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej wniosła M. B. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej uchylił zaskarżoną decyzję (błędnie określoną w decyzji jako postanowienie) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wydane przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej postanowienie (winno być decyzja) zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów w zakresie doręczania pism stronie, jak również z pominięciem zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wysłuchania stron. W piśmie z dnia 15 listopada 2004 r. M. B. przedstawiła uwagi dotyczące współpracy jako inwestor z kierownikiem budowy, natomiast w piśmie z dnia 22 listopada 2004 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie oględzin na przedmiotowej inwestycji oraz przesłuchanie wskazanych osób, na okoliczność usterek, błędów, zaniedbań i nieprawidłowo przeprowadzonych prac na obiekcie. W dniu 30 grudnia 2004 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej dokonał oględzin budynku. Pismem z dnia 10 lipca 2006 r. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej wniósł do Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego wniosek o ukaranie E. H. w trybie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie. Stwierdził w nim, że na podstawie zebranego materiału dowodowego obwiniony dopuścił się czynu polegającego na niedbałym sprawowaniu funkcji kierownika budowy podczas realizacji przedmiotowej inwestycji, czym wyczerpał dyspozycję przepisu art. 95 pkt 4 w związku z art. 22 ustawy Prawo budowlane. Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej zarzucił realizację budowy z licznymi błędami wykonawczymi, odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz nierzetelne prowadzenie dokumentacji budowy. W dniu [...] grudnia 2006 r. Okręgowy Sąd Dyscyplinarny wydał decyzję nr [...], w której uznał E. H. winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na tym, że pełniąc w okresie od 15 lutego 2000 r. do 3 września 2003 r. funkcje kierownika budowy podczas realizacji inwestycji polegającej na adaptacji budynku gospodarczego na lokal mieszkalno-usługowy niedbale spełniał funkcje kierownika budowy, określone w art. 22 pkt 2, 3, 5 i 9 Prawa budowlanego i za popełnienie tego czynu orzekł karę upomnienia. W uzasadnieniu decyzji Okręgowy Sąd Dyscyplinarny stwierdził, że obwiniony obowiązki kierownika budowy pełnił niedbale, dopuszczając do niezgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym oraz dopuszczając do wystąpienie usterek na wykonywanym obiekcie. Jednocześnie wskazał, iż obwiniony nie dopełnił obowiązku kierownika budowy polegającego na właściwym dokumentowaniu robót poprzez odpowiednie wpisy do dziennika budowy. Wbrew art. 22 pkt 2 Prawa budowlanego E. H. nie prowadził dokumentacji budowy tj. nie dokonywał należycie, sumiennie i systematycznie wpisów do dziennika budowy. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 22 pkt 3 obwiniony nie zorganizował i nie kierował budową w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, przepisami i pozwoleniem na budowę. Obwiniony nie zgłosił także inwestorowi i nie dokonał wpisu w dzienniku budowy dotyczącego wstrzymania robót budowlanych z powodu wykonywania ich niezgodnie z projektem. Tym samym w ocenie Okręgowego Sądu Dyscyplinarnego naruszył art. 22 pkt 5 Prawa budowlanego. Poza tym wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 22 pkt 9 E. H. nie dokonał wpisu do dziennika budowy o zgłoszeniu obiektu do odbioru oraz nie przekazał inwestorowi oświadczenia, o którym mowa w art. 57 ust. I pkt 2 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wniósł E. H., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdził, że zarówno opinia techniczna sporządzona przez W. K. oraz protokół oględzin odnoszące się do wad i nieprawidłowości w inwestycji są sprzeczne z wpisami do dziennika budowy dokonanymi w dniu 30 grudnia 2002 r. i 3 stycznia 2003 r. przez W. K.. Jednocześnie E. H. stwierdził, że nie wstrzymał robót budowlanych w momencie rozpoczęcia realizacji robót w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę, co określił "występkiem". W ocenie strony osoba pełniąca samodzielną funkcję techniczną w budownictwie ma prawo do autorskiego prowadzenia dziennika budowy z zachowaniem zasad rozporządzenia, elementy widoczne, roboty wykończeniowe w sposób łatwy do wizualnej oceny nie muszą być przedmiotem wpisów. Poza tym strona stwierdziła, że nie dokonała wpisu do dziennika budowy o zgłoszeniu obiektu do odbioru ponieważ stan zaawansowania budowy w okresie sprawowania funkcji kierownika budowy na to nie pozwalał. Z racji, że inwestor nie dokonał zgodnej z prawem zmiany kierownika budowy powoduje w ocenie E. H., że to W. K. przejmując obowiązki kierownika budowy niezgodnie z prawem, przejął także odpowiedzialność za cały obiekt, łącznie z jego stanem technicznym. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. Krajowy Sąd Dyscyplinarny zawiesił postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej E. H. zwracając się do Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej o rozważenie możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] września 2004 r. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] września 2004 r. Po podjęciu postępowania i po rozpatrzeniu odwołania zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2008 r., Nr [...], mocą której organ utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ podniósł, iż z załączonego do akt dziennika budowy oraz wyjaśnień składanych przez odwołującego wynika, iż nie dokonywał on wpisów usterek do dziennika budowy, co stanowi naruszenie obowiązku kierownika budowy określonego w art. 22 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem organu, również wyjaśnienia E. H., iż zdawał sobie sprawę, że zezwalał na prowadzenie robót budowlanych z odstępstwami od projektu i pozwolenia na budowę świadczą dobitnie, że naruszył w ten sposób art. 22 pkt 3 Prawa budowlanego, wedle którego miał obowiązek zorganizowania budowy i kierowania budową obiektu budowlanego w sposób zgodny z projektem i pozwoleniem na budowę. Ponadto organ wskazał, na naruszenie przez obwinionego art. 22 pkt 5 Prawa budowlanego, bowiem nie wstrzymał on robót budowlanych i nie dokonał wpisu do dziennika budowy pomimo, iż miał świadomość odstępstw od projektu, czy nawet realizacji bez projektu. Organ II instancji, nie uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia art. 22 pkt 9 Prawa budowlanego, ponieważ w chwili składania wniosku o pozwolenie na użytkowanie kierownikiem budowy był W. K. Organ wskazał, iż wprawdzie nie nastąpiło przekazanie obowiązków kierownika budowy zgodnie z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953 ze zm.), to jednak faktycznie E. H. nie pełnił funkcji kierownika budowy. Skargę na powyższą decyzję Krajowego Sądu Dyscyplinarnego Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] lutego 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył E. H. Skarżący wskazał, iż jako kierownik nie może podlegać odpowiedzialności zawodowej, ponieważ: nie został ukarany na podstawie przepisów Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia - art. 95 pkt 1 Prawa budowlanego, nie doprowadził do rażących błędów lub zaniedbań powodujących zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska, albo znaczne szkody materialne - art. 95 pkt 3 Prawa budowlanego, nie spełniał niedbale swoich obowiązków - art. 95 pkt 4 Prawa budowlanego. E. H. podniósł ponadto, iż pismem z dnia 6 września 2006 r. poinformował Okręgowy Sąd Dyscyplinarny [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, że w przedmiotowej sprawie nie jest stroną, w charakterze strony występuje inż. W. K., który składając (jako kierownik budowy) oświadczenie w dniu 28 maja 2003 r., iż "Prace budowlane zostały wykonane zgodnie z projektem budowlanym, sztuką budowlaną, przepisami p.poż." przyjął na siebie pełną odpowiedzialność za przedmiotowy obiekt. Skarżący przyznał również, iż dopuścił do rozpoczęcia robót niezgodnie z pozwoleniem na budowę, jednak o tym fakcie wiedział Urząd Miejski w N. oraz Urząd Nadzoru Budowlanego w G. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 §1 pkt 1 ppsa). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Reguły dotyczące dokonywania wykładni w demokratycznym państwie prawa, wyraźnie stanowią, iż nie można przeprowadzić jej w oderwaniu od kontekstu całego przepisu prawa, całej ustawy oraz obowiązujących wartości systemu prawa. Na mocy art. 25 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, ze zm.) oprócz spraw dyscyplinarnych członków okręgowej izby, również sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej tychże członków, określone w ustawie - Prawo budowlane rozpatruje okręgowy sąd dyscyplinarny. Ustawodawca, określając w wymienionym art. 25 zadania sądu dyscyplinarnego, wymienił wśród nich kompetencje publicznoprawne zawarte w przepisach prawa materialnego, tj. w art. 95-101 znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), które przed wejściem w życie tej ustawy, zwanej dalej korporacyjną, były załatwiane w pierwszej instancji przez wojewodów. Są to więc typowe sprawy z zakresu administracji publicznej, przejęte do załatwiania przez korporacje architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. Przepis art. 26 ustawy korporacyjnej powierzył okręgowym rzecznikom odpowiedzialności zawodowej zadania polegające na prowadzeniu postępowań wyjaśniających oraz sprawowaniu funkcji oskarżyciela zarówno w sprawach dyscyplinarnych, jak i z zakresu odpowiedzialności zawodowej członków izb. W przepisie tym określono też kompetencje rzecznika, upoważniając go do składania odwołań od orzeczeń okręgowego sądu dyscyplinarnego w sprawach, o których mowa wyżej, do Krajowego Sądu Dyscyplinarnego oraz wnoszenia skarg do sądu administracyjnego w zakresie odpowiedzialności zawodowej członków izb architektów oraz inżynierów budownictwa. O ile jednak, w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy korporacyjnej, wydanym na podstawie delegacji art. 58 - Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 października 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania dyscyplinarnego w stosunku do członków samorządów zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów ( Dz. U. Nr 194, poz. 1635 ), określono szczegółowo tryb postępowania w sprawach dyscyplinarnych (w tym uprawnienia rzecznika do kończenia postępowania wyjaśniającego), to w przepisach tej ustawy zabrakło jakiegokolwiek odesłania do rozporządzenia w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej regulują, poza przepisami powołanej ustawy o samorządach zawodowych..., także przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), w myśl art 98 ust. 1 w sprawach odpowiedzialności zawodowej orzekają organy samorządu zawodowego. Takimi organami są zarówno okręgowe sądy dyscyplinarne i Krajowy Sąd Dyscyplinarny jak i okręgowi rzecznicy odpowiedzialności zawodowej i Krajowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w pozostałych, poza dyscyplinarnymi, sprawach indywidualnych oznacza, że mają one zastosowanie w sprawach odpowiedzialności zawodowej a tym samym także w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez okręgowych rzeczników ( vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2008r, sygn. akt II OSK 1851/06 niepubl.) Stosownie do art. 97 ust. 1 upoważnionym do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności w budownictwie jest organ nadzoru budowlanego (powiatowy inspektor nadzoru budowlanego). Natomiast inne podmioty podnoszące zarzuty wobec osoby pełniącej samodzielną funkcję techniczną w budownictwie powinny je składać do powiatowego inspektora nadzoru(art. 83 ust. 1), który po przeprowadzeniu stosownego postępowania wyjaśniającego, może wystąpić do organów samorządu o wszczęcie takiego postępowania( vide wyrok WSA w Warszawie z 23 stycznia 2006 r., VII SA/Wa 1181/05, niepubl). Poza organem nadzoru budowlanego wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej może złożyć właściwy organ samorządu zawodowego. Krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o którym mowa w art. 97 ust.1 Prawa budowlanego został więc przez ustawodawcę ograniczony jedynie do organu nadzoru budowlanego oraz organu samorządu zawodowego przy czym zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu wniosek taki powinien zawierać określenie zarzucanego czynu, uzasadnienie faktyczne i prawne oraz wskazanie dowodów. Osoba składająca skargę lub informację powodującą wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej w budownictwie, nie ma ani obowiązku prawnego, ani interesu prawnego, rozumianego jako przyznanie przez przepis prawa konkretnych korzyści, które mogłaby realizować w postępowaniu administracyjnym w sprawie odpowiedzialności zawodowej innego podmiotu. Stroną tego postępowania jest tylko członek izby samorządu zawodowego, którego dotyczy postępowanie wyjaśniające, ponieważ orzeczenie w przedmiocie ukarania w sprawie odpowiedzialności zawodowej wpływa wyłącznie na jego sferę prawną. Tymczasem jak wynika z akt postępowania, Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w dniu 16 lutego 2004r. zawiadomił o wszczęciu na wniosek M. B. postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej mgr inż. E. H. Nie ulega wątpliwości, co umknęło Sądowi I jak i II instancji, że w aktach sprawy brak wniosku uprawnionego podmiotu pozwalającego na zainicjowanie postępowania wyjaśniającego w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Kompetencje Sądu Dyscyplinarnego determinuje prawidłowy pod względem formalnym wniosek o ukaranie złożony przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej. Rzeczą Sądu więc, jest analiza wniosku o ukaranie nie tylko pod względem merytorycznym ale przede wszystkim pod względem formalnym także w tym zakresie czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone i czy zostało wszczęte na wniosek uprawnionego podmiotu. Wniosek o ukaranie bowiem podlega ocenie i analizie jedynie w postępowaniu przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym, który jest organem właściwym do zakończenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej. Wszczęcie postępowania przed sądem dyscyplinarnym w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej członka izby zależy od wstępnej oceny podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku w tym postępowaniu( vide Wyrok WSA w Warszawie z 7 grudnia 2005 r, VII SA/Wa 1182/05, niepubi.). Z tych wszystkich względów należało uznać, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Okręgowego Sadu Dyscyplinarnego zapadły z naruszeniem art. 7 i 77 kpa w związku z art. 97 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba stwierdzić, że organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie naruszył omówione wyżej przepisy oraz zasady prawa procesowego i to w sposób mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.