I OSK 815/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 460/08 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. na pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. odrzucił skargę kasacyjną [...] Fundacji [...] z siedzibą w W. na pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji zauważył, że zaskarżone przez Fundację pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nie jest decyzją administracyjną, postanowieniem ani także aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oznacza, iż nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Ponadto, jak wskazał Sąd, stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji. Wydanie decyzji wymagane jest jednak tylko wtedy gdy organ odmawia udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie Prezes Instytutu Pamięci Narodowej uznał, iż informacje o udostępnienie, których wnioskuje skarżący nie są informacją publiczną w rozumieniu powołanej ustawy i w związku z tym, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji, tylko pismo informujące, że żądane informacje nie należą do kategorii informacji publicznej. Skargę kasacyjną od tego postanowienia złożyła Fundacja, w uzasadnieniu której pełnomocnik skarżącego wywodził, iż żądane przez nią informacje stanowią informację publiczną. Przytoczona przez Sąd ocena prawna doprowadziła, według pełnomocnika Fundacji, do uchylenia się od konieczności merytorycznego odniesienia się do okoliczności sprawy, a tym samym do zapewnienia skarżącej gwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sprawiedliwego rozpatrzenia jej sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy sąd. Sąd I instancji odmówił weryfikacji sposobu realizacji gwarantowanego przez art. 61 ust. 1 Konstytucji prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Sytuacja taka nie jest dopuszczalna, jak zauważył autor skargi kasacyjnej, w demokratycznym państwie prawnym jakim, stosownie do art. 2 Konstytucji jest Rzeczpospolita Polska. Pełnomocnik skarżącego wskazał dodatkowo, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Z niezrozumiałych więc względów wojewódzki sąd administracyjny odmówił przyznania pismom Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, odmawiającym udostępnienia wnioskowanych informacji, waloru decyzji administracyjnej. Mimo, iż pisma te spełniły minimalne wymogi, jakie orzecznictwo - mając na względzie art. 107 § 1 i § 2 KPA, a w okolicznościach niniejszej sprawy także art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 107 § 3 KPA - stawia takiemu aktowi, to jest oznaczenie organu administracji, oznaczenie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zakres działania sądów administracyjnych na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., został ukształtowany szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej wyznaczony przez art. 3 § 2 P.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty jak i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 5 grudnia 2007 r. informujące skarżącego, że żądane przez niego informacje nie mają charakteru informacji publicznej nie znajdują się w tym katalogu. Stosownie do treści art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnieniu informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. W sytuacji natomiast gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, iż żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej analizując wniosek skarżącego doszedł do przekonania, że żądane przez Fundację informacje nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i z tego powodu zamiast decyzji o odmowie udostępnienia informacji, wystosował pismo informujące skarżącego o tym. W świetle tych okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego, iż w ten sposób stronie odebrany został dostęp do ewentualnej weryfikacji rozstrzygnięcia właściwych organów w zakresie dostępu do informacji publicznej. Podkreślić trzeba, że sąd przed podjęciem decyzji procesowej o odrzuceniu skargi podejmuje się oceny charakteru prawnego działań podjętych przez właściwe organy i ich kwalifikacji z punktu widzenia swojego zakresu właściwości. Tym samym, nawet odrzucenie skargi skarżącego przez sąd wojewódzki, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest przejawem kontroli podejmowanej przez sąd administracyjny. Prezes Instytutu Pamięci Narodowej informując skarżącego, że żądane informacje nie są informacją publiczną nie naruszył przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już podkreślał w swoich orzeczeniach, że pismo informujące wnioskodawcę o tym, iż informacja nie ma charakteru informacji publicznej nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, M. Prawn. 2003/4/148, wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, M. Prawn. 2003/10/436, postanowienie NSA z dnia 24 stycznia 2006 r. I OSK 928/05, LEX nr 167166). Podkreślić dodatkowo trzeba, że Sąd I instancji nie mógł badać na tym etapie czy informacje, o które wnioskowała skarżąca Fundacja są informacjami publicznymi skoro pismo Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej nie podlegało kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli strona uznaje, odmienienie od właściwego organu, że żądane przez nią informacje są informacjami publicznymi ma prawo skierować do sądu skargę na bezczynność tego organu. W takim bowiem przypadku, sąd dokonuje kwalifikacji i oceny żądanych przez stronę informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając wtedy lub nie stwierdzając bezczynności organu w zakresie informacji publicznej, sąd ocenia właśnie wówczas prawidłowość dokonania przez ten organ kwalifikacji wniosków w tym przedmiocie. W tym stanie rzeczy należało przyjąć, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, zaś Sąd prawidłowo zakwalifikował przedmiotowe pismo organu jako nie podlegające kognicji sądów administracyjnych. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.