II SA/Po 196/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 lipca 2008r. sprawy ze skargi J.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] Nr [...], II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 100-,zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 49 ust. 1, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118) ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej na kwotę [...] zł. z tytułu wybudowania przez J. B. bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę budynku letniskowego na działce o numerze ewidencyjnym [...] położonej w L., gmina B. Zobowiązał inwestora J. B. do uiszczenia powyższej opłaty legalizacyjnej na rachunek bankowy Urzędu w P. w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania obiektu budowlanego – budynku letniskowego przez inwestora na działce [...] w miejscowości L. ustalono, że inwestycja jest realizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Organ I instancji postanowieniem z dnia [...]r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych nakładając jednocześnie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami i dokumentami wymaganymi na podstawie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty i wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu oraz pozwolenie na wznowienie robót. Następnie, organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, że stosowanie do treści art. 49 ust 1 prawa budowlanego zobowiązany był do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej oraz określenia terminu jej płatności. W oparciu o przepis art. 49 ust. 2 w zw. z art. 59f ust. 1 prawa budowlanego organ I instancji przedstawił sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej ustalonej na kwotę [...] zł. Inwestor został pouczony o przysługującym mu zażaleniu, które może wnieść do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Postanowienie z [...]r. zostało inwestorowi prawidłowo doręczone w dniu 14 czerwca 2007r. Pismem z dnia 19 czerwca 2007r., nadanym w urzędzie pocztowym w dniu 20 czerwca 2007r. (k. 27 akt adm. II instancji) J. B. zgodnie z powyższym pouczeniem zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pismem, w którym domagał się zmniejszenia opłaty legalizacyjnej za budynek postawiony na działce nr [...] w L. Argumentował, że kwota opłaty jest dla niego bardzo wysoka i nie ma możliwości by ją zapłacić, jego dochody nie pozwalają mu na pokrycie takiej sumy, prosił o jej umorzenie. Pismem z dnia 2 lipca 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał organowi II instancji wraz z aktami sprawy powyższe pismo inwestora wskazując, iż nosi ono znamiona zażalenia na postanowienie z dnia [...]r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 64 §2 kpa wezwał inwestora do wyjaśnienia w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia przedmiotowego podania bez rozpoznania, czy stanowi ono zażalenie na postanowienie organu I instancji z dnia [...]. o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej, czy też uznać jej należy za wniosek o zwolnienie bądź umorzenie w części przedmiotowej opłaty. Przesyłka mimo dwukrotnego awizowania nie została odebrana przez inwestora, więc została zwrócona przez pocztę do organu II instancji. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia 30 sierpnia 2007r. adresowanym do organu I instancji oraz przesłanym do wiadomości J. B., wyjaśnił, że inwestor nie określił precyzyjnie swojego żądania, więc organ zakwalifikował ten brak jako brak formalny podania uniemożliwiający jego rozpatrzenie i wezwał inwestora do jego wyjaśnienia pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Organ II instancji wskazał, że wezwanie to zostało skutecznie doręczone z upływem ostatniego dnia czternastodniowego okresu awizowania – w dniu 13 sierpnia 2007r., więc siedmiodniowy termin do wykonania wezwania upłynął z dniem 20 sierpnia 2007r. Dalej podał, że w związku z niezastosowaniem się inwestora do wezwania wystosowanego przez organ II instancji zażalenie zostało pozostawione przez rozpoznania. W dniu 10 września 2007r. J. B. złożył do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. W motywach wniosku inwestor podnosił, że powyższe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył zażaleniem. O przebiegu postępowania dowiedział się z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2007r. Argumentował, że bez swojej winy nie mógł wykonać wezwania organu II instancji do usunięcia braku formalnego zażalenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 149 §3 kpa oraz art. 126 kpa w związku z art. 148 §2 kpa odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r., w którym ustalono wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu wybudowania przez inwestora budynku letniskowego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że inwestor we wniosku o wznowienie postępowania powołał się na przesłanki określone w art. 145 §1 pkt 4 kpa (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Na mocy przepisu art. 148 §2 kpa termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z powyższej przyczyny biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (postanowieniu). Organ I instancji wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki wynika, iż postanowienie z dnia [...]r. zostało doręczone wnioskodawcy w dniu 14 czerwca 2007r., zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego tym postanowieniem upływał w dniu 14 lipca 2007r. W związku z powyższym wniosek, który wpłynął do organu I instancji w dniu 14 września 2007r. został złożony z uchybieniem ustawowego terminu, co musiało skutkować odmową wznowienia postępowania. Wnioskodawca wniósł zażalenie na powyższe postanowienie argumentując, że z treści pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 sierpnia 2007r. dowiedział się o wezwaniu go do uzupełnienia braku formalnego zażalenia oraz o rygorze pozostawienia zażalenia bez rozpoznania. Podnosił, że uchybił terminowi do usunięcia braku formalnego bez swojej winy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...]r. utrzymał zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w mocy. Organ II instancji argumentował w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia (art. 145 §1 kpa) oraz czy żądanie zostało wniesione z zachowaniem terminów (art. 148 kpa). Inwestor wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 kpa, więc organ uznał, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że inwestor nie zachował jednomiesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania liczonego od dnia kiedy inwestor dowiedział się o postanowieniu organu I instancji z dnia [...]r. Powyższe postanowienie zostało odebrane w dniu 14 czerwca 2007r., pismem z dnia 19 czerwca 2007r. inwestor wniósł o zmniejszenie opłaty. Organ Uznał, ze nie został zachowany termin o którym mowa w art. 148 §2 kpa, bowiem żądanie wznowienia postępowania datowane jest na dzień 10 września 2007r. Następnie organ II instancji powołał się na wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1995r. (sygn. akt SA/Wr 1164/95), zgodnie z którym uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia. Inwestor wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu okoliczności, że inwestor nie mógł bez swojej winy zapoznać się z wezwaniem do usunięcia braku formalnego jego zażalenia z dnia 19 czerwca 2007r., co skutkowało pozostawieniem go bez rozpoznania. Domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia organu II instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył swoją argumentację podnoszoną w zażaleniu na postanowienie organu II instancji dotyczącą pozbawienia go bez jego winy czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Dodał, że na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. złożył zażalenie w zakreślonym terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę inwestora wniósł o jej oddalenie odwołując się do argumentacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organu II instancji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu skarżący podtrzymał swoją skargę i dodał, że wnosząc pismo z dnia 19 czerwca 2007r. – zarzuty dotyczące postanowienia organu I instancji w sprawie o ustalenie opłaty legalizacyjnej - w istocie kwestionował to postanowienie i niewątpliwie było to zażalenie, choć pisma tego tak nie nazwał, czyniąc to nieświadomie. Skarżący wskazał, że późniejszej korespondencji kierowanej do niego po wniesieniu zażalenia nie otrzymał ponieważ był na urlopie. Nadal nie zgadzał się z wymierzoną mu opłatą legalizacyjną i podtrzymał wniesione od postanowienia organu I instancji zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku postanowień, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 §1 i §2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych aspektach prowadzi do wniosku, że skarga jest zasadna, chociaż z innych przyczyn niż te, które powołano. W niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że skarżący w dniu 20 czerwca 2007r. złożył, opatrzone datą 19 czerwca 2007r., zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Pismo to zgodnie z pouczeniem wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia doręczenia mu powyższego postanowienia. Wprawdzie nie nazwał powyższego pisma zażaleniem, ale ugruntowany jest w orzecznictwie i doktrynie pogląd, zgodnie z którym o charakterze pisma wniesionego przez stronę decyduje jego treść (wyr. NSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 1988r., SA/Wr 8115/87). Uwzględnić przy tym należy, że kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje zasadę, w myśl której odwołanie (zażalenie) nie wymaga zachowania szczególnej formy ani szczególnego uzasadnienia (art. 128 kpa). Wystarczy bowiem, że z pisma wynika, iż skarżący jest niezadowolony z nieostatecznego orzeczenia organu. Nie jest natomiast istotne, w jaki sposób strona wyrazi to niezadowolenie – jakimi słowami sformułuje swoje żądanie (por. wyr. NSA w Warszawie z dnia 11 września 2001, I SA 637/00; wyr. NSA z 23 czerwca 2006r., I OSK 999/05). Oznacza to, że niezadowolenie skarżącego z postanowienia wydanego przez organ I instancji, wyrażone w najbardziej ogólny i skrótowy sposób, jest zasadniczym elementem przesądzającym o konieczności zakwalifikowania pisma z dnia 19 czerwca 2007r. jako zażalenia. Z treści tego pisma wynika wyraźnie, że skarżący kwestionuje wysokość opłaty legalizacyjnej. Wątpliwości, co do tego czy pismo skarżącego z 19 czerwca 2007r. jest zażaleniem nie miał też organ I instancji. Wskazując na brak podstaw do zastosowania przepisu art. 132 §1 kpa. przekazał je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Skarżący również w toku postępowania administracyjnego, a także w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz na rozprawie przed Sądem podtrzymywał, że złożył zażalenie na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej kwestionując w ten sposób rozstrzygnięcie organu I instancji. Wobec powyższego uznać należy, że przepisy prawa nie wymagają, by strona precyzyjnie określiła żądanie, wskazała zarzuty co do zasadności i sposobu naliczenia opłaty legalizacyjnej, jak tego wymagał organ II instancji wzywając skarżącego w trybie art. 64 §2 kpa do uzupełniania braku formalnego podania. Na marginesie wyjaśnić należało, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 §2 kpa służy wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa. Oznacza to, że organ administracji w oparciu o przepis art. 64 §2 kpa może skutecznie żądać spełnienia jedynie takich określonych wymogów składanego podania, które wprost ustanawia przepis powszechnie obowiązującego prawa (por. wyr. NSA z dnia 12 maja 2006r., I OSK 869/05; wyr. NSA z dnia 6 listopada 1985r., I SA 1935/85). Chodzi bowiem o takie braki, które uniemożliwiają rozpatrzenie podania. Tymczasem w niniejszej sprawie, nie sposób twierdzić, że zażalenie skarżącego obarczone było brakami formalnymi o jakich mowa przepisie art. 64 §2 kpa. Podkreślić należy, że spełniało ono wymagania zażalenia tak co do formy, trybu jak i terminu wnoszenia tego rodzaju środka zaskarżenia. Pismo zawierało również wyraźnie wypowiedziane niezadowolenie z treści orzeczenia wydanego przez organ administracji I instancji. Nieprawidłowe było, więc wystosowane przez organ odwoławczy do skarżącego, wezwanie do uzupełniania braków formalnych podania, a następnie pozostawienie pisma bez rozpoznania wobec niewykonania powyższego wezwania. Uznać więc należy, iż zażalenie było prawnie skuteczne, a zatem winno być rozpatrzone przez organ odwoławczy. W konsekwencji postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nie uzyskało przymiotu ostateczności. Zgodnie z treścią art. 145 §1 kpa wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego może być wniesiony tylko od orzeczenia ostatecznego. Skoro zażalenie nie zostało jeszcze rozpatrzone przez organ odwoławczy, postanowienie organu I instancji z [...]r. nie stało się ostateczne. Jakkolwiek, w sprawie zaistniały podstawy do wydania postanowienia odmawiającego – z przyczyn przedmiotowych – wznowienia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. (art. 149 §3 kpa), jednak z zupełnie innych przyczyn niż wywiodły to organy obu instancji. Błędne argumenty organów, jako mające wpływ na wynik sprawy, a także istotne dla sytuacji prawnej skarżącego, czynią koniecznym uchylenie obu postanowień organów administracji. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że kierując się regułą wynikającą z przepisu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały w warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie naruszono bowiem przepis art. 64 §2 kpa, art. 128 kpa w zw. z art. 144 kpa, art. 145 §1 pkt 4 kpa. Dlatego w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), a nadto art. 135, 152 i 200 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, jeżeli wnioskodawca nie cofnie swojego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dotyczącego opłaty legalizacyjnej, organ administracji będzie musiał odmówić wznowienia postępowania jako niedopuszczalnego z uwagi na wniesienie wniosku od nieostatecznego orzeczenia organu administracji I instancji. Niezależnie od tego powinnością organu administracji II instancji będzie rozpoznanie zażalenia skarżącego na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ J. Szaniecka /-/ B. Kamieńska