II SA/Po 617/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Spółka A z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę /-/ D. Rzymianiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] (dalej PINB) decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, Dz.U. z 2007 r. Nr 99 poz. 665) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.- dalej kpa) nakazał inwestorowi – Spółce A w P. (dalej Spółka) rozbiórkę śmietnika zlokalizowanego na Osiedlu [...] w S. L. w zbliżeniu do działki nr ewidencyjny 572/15. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji argumentował, że na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu 30 maja 2005 r. ustalono, że Spółka realizuje przedmiotowy śmietnik z bloczków betonowych z dachem jednospadowym krytym blachą o wysokości maksymalnej 1,92 m i wymiarach w planie 5,00 x 2,97 m, a obiekt ten nie styka się z podobnym obiektem na działce sąsiedniej. Wskazano, że z dostarczonej przez Spółkę inwentaryzacji powykonawczej z pomiarami geodezyjnymi wynika, iż obiekt ten oddalony jest od granicy z działką ewidencyjną nr 572/15 wynosi maksymalnie 1,63 m, co oznacza, że obiekt narusza przepis §23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, iż stosownie do art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane śmietnik stanowi obiekt małej architektury, którego budowa stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ponieważ obiekt ten stanowi własność Spółki, jego budowa nie wymaga zgłoszenia. Uznano, iż w tej sytuacji nie mają zastosowania przepisy art. 48 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Uznano, że w sprawie zastosowanie ma art. 50 ust. 1 pkt 4, zgodnie z którym w przypadkach innych, aniżeli określone w art. 48 ust. 1 oraz art. 49b ust. 1 ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Z kolei stosownie do art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób o których mowa w art. 50 ust. 1. Skoro przedmiotowy obiekt narusza §23 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami bez jego rozbiórki, w sprawie zastosowanie ma art. 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji w dniu [...] r. wniosła Spółka, żądając jej uchylenia i umorzenia postępowania organu I instancji. Odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisu art. 51 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) poprzez niewłaściwe i niedopuszczalne zastosowanie tego przepisu, naruszenie art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji w sprawie korzystającej z powagi rzeczy osądzonej. W uzasadnieniu odwołania Spółka wskazała, iż jako podstawę prawną decyzji podano art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, choć z treści rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia wynika, iż decyzję wydano na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 zezwalający na rozbiórkę obiektu budowlanego, a nie tylko na nakazanie doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wskazano, że nakaz ten jest następstwem uprzedniego wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy, a w przedmiotowej sprawie takiego postanowienia nie wydano. W tych okolicznościach art. 51 ust. 1 ustawy nie może znaleźć zastosowania w sprawie, także z tej przyczyny konieczne było wydanie pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenia, a skoro przedmiotowy obiekt jest ukończony, to wydanie postanowienia o wstrzymaniu robót byłoby bezprzedmiotowe. Wskazano także, że art. 50 ust. 1 ustawy ma zastosowanie do robót budowlanych, dla których wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub ich zgłoszenie. Zdaniem odwołującej się w obecnym stanie prawnym brak jest środków prawnych pozwalających na wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Podniesiono, iż sprawa o tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami została zakończona prawomocnym orzeczeniem sądu – wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 45/07 i korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to Spółka zaskarżyła do tut. Sądu, w wyniku czego organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie uznając, iż odwołanie wniesione zostało w terminie. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało przez Sąd w dniu 29 listopada 2007 r. umorzone (sygn. akt II SA/Po 537/07). Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej podstawy prawnej i orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) rozbiórkę przedmiotowego śmietnika w zbliżeniu do działki nr Ew. 572/15, w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił , iż organ I instancji po raz pierwszy orzekał w przedmiocie tego śmietnika w 2005 roku, kiedy to decyzją z dnia [...] r. nakazano Spółce wykonanie robót budowlanych doprowadzających ten obiekt do stanu zgodnego z prawem, a postępowanie to zakończone zostało wskazanym przez Spółkę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2007 r., którym oddalono skargę Wspólnoty Mieszkaniowej – os. [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. którą uchylono decyzję WINB z dnia [...] r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] r. i stwierdzono nieważność tejże decyzji PINB. Wyjaśniono, iż w miejsce wyeliminowanej decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji wydał w dniu [...] r. zaskarżoną przez Spółkę w tym postępowaniu decyzję, stąd nie zachodzi w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej. Wyjaśniono, iż w części wskazanej w sentencji decyzji podstawy prawnej uznano zasadność zarzutów odwołania i zmieniono podstawę prawną rozstrzygnięcia organu I instancji. Wskazano, że w pozostałej części rozstrzygniecie PINB nie budzi zastrzeżeń. Zarzuty odwołującej się uznano za niezasadne i wyjaśniono, iż w stosunku do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane, stąd organ powinien od razu wydać decyzję o rozbiórce lub o doprowadzeniu robót do stanu zgodnego z prawem, a w przedmiotowej sprawie mogła zapaść tylko decyzja o rozbiórce, bowiem nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, na co wskazał WSA w Warszawie oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Wyjaśniono, iż roboty budowlane wykonywane w sposób odbiegający od warunków określonych w przepisach prawnych mogą zostać wstrzymane niezależnie od tego czy podlegają czy nie podlegają obowiązkowi zgłoszenia lub uzyskania pozwolenia na budowę. Skargę na powyższą decyzję WINB wniosła Spółka A ,domagając się jej uchylenia. Powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono niewłaściwe zastosowanie art. 50 i art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane i błędną jego wykładnię. Skarżąca Spółka podniosła, że chybiony jest pogląd organu odwoławczego, iż w przedmiotowej sprawie mogła zostać wydana wyłącznie decyzja o rozbiórce bowiem powoływany wyrok WSA w Warszawie oddalał skargę na decyzję korzystną dla inwestora. Wskazano, iż nawet gdyby uznać, że art. 50 ust. 1 ma zastosowanie do obiektów gotowych, to taka wykładnia nie daje legitymacji do zastosowania art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. W takim przypadku zastosowane powinny zostać przepisy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 1, lecz w tym przypadku żadna z przesłanek w nich określonych nie występuje. Ustosunkowując się do stwierdzonego naruszenia §23 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. wskazano, iż przepis ten dotyczy miejsc na pojemniki i kontenery, a nie murowanych obiektów budowlanych. Wskazano, że wbrew obowiązkowi określonemu w art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy organ nie rozważył i nie umotywował z jakich przyczyn rzekome naruszenie §23 rozporządzenia zostało uznane za istotne. Zdaniem skarżącej organ w tej sprawie działał bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa, co narusza art. 6 kpa. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru budowlanego II instancji wniósł o jej oddalenie powołując się na swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, iż przepis art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane daje możliwość odpowiedniego zastosowania przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3 jeżeli roboty w przypadkach innych, niż określonych w art. 48 i 49b zostały wykonane w sposób określony w art. 50 ust. 1. Wyjaśniono, iż stwierdzone odstępstwa odległości od granicy działki wobec ich zakresu były istotne. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżących dodatkowo wyjaśnił, iż działka na której znajduje się przedmiotowy śmietnik jest nadal własnością skarżącej Spółki. Pełnomocnik uczestnika postępowania – Nieruchomości [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie sądu podlega, zatem zgodność z prawem aktów, w tym wypadku decyzji, zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz 1270 ze zm.). Analiza sprawy we wskazanych jej aspektach prowadzi do wniosku, że skarga jest niezasadna. Organy administracji prawidłowo ustaliły, że zrealizowany śmietnik murowany na działce oznaczonej numerem geodezyjnym 14572/15 położnej na Osiedlu [...] w S. L. usytuowany jest z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm.). Zgodnie z §23 ust. 1 tego aktu odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy śmietnik zlokalizowany jest w odległości 1,63 m od granicy działki o nr ewidencyjnym 572/15, co oznacza, że o połowę zmniejszona została dopuszczalna odległość od tej granicy. W ocenie Sądu jest to istotne odchylenie od określonej w przepisach dopuszczalnej normy, co uzasadniało orzeczenie o nakazaniu rozbiórki tego obiektu w zbliżeniu do wskazanej działki. Strona skarżąca podnosi, iż przepis ten nie dotyczy śmietników murowanych, takich jak ten, którego przedmiotowa sprawa dotyczy. Wykładni tej Sąd nie podziela, bowiem ustawodawca określił w nim zasady usytuowania miejsc, w którym gromadzone są stałe odpady komunalne, stąd nie ma znaczenia, czy miejscem takim jest plac, na którym usytuowane zostają pojemniki lub kontenery, czy wymurowany obiekt budowlany stanowiący osłonę takiego placu, jak w przypadku przedmiotowego śmietnika. Zgodnie z art. 1 ustawy Prawo budowlane, normuje ona działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Obiektem budowlanym, w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 1 powołanej ustawy, jest m.in. obiekt małej architektury (pkt c), dla których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 22 ustawy. Ustawodawca wskazując, w art. 3 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane, co należy rozumieć przez obiekt małej architektury określił jego cechy poprzez przykładowe wskazanie niewielkich obiektów, zaliczanych do tej kategorii. Mając to na uwadze stwierdzić należy, iż obiektami takimi są śmietniki, kontenery na odpady, itp. Jednocześnie przedmiotowy śmietnik zlokalizowany jest na terenie działki stanowiącej własność skarżącej Spółki. Art. 29 i 30 ustawy - Prawo budowlane stanowią, że pozwolenia na budowę ani zgłoszenia nie wymaga budowa obiektów małej architektury, a zgłoszeniu właściwemu organowi podlega jedynie budowa obiektów małej architektury w miejscach publicznych, co nie ma zastosowania w niniejszym przypadku, gdyż przedmiotowy obiekt usytuowany jest na terenie prywatnym, stanowiącym własność Spółki. Postawienie tego obiektu nie wymagało zatem uzyskania pozwolenia na budowę ani dokonania zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 4). Wobec tak ustalonego stanu faktycznego, prawidłowo przyjęły organy nadzoru budowlanego, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego – art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z. art. 51 ust. 7 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Zgodnie z art. 50 ust. 1 w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pkt 4). Zgodnie z art. 51 ust. 1 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1). Zgodnie z art. 51 ust. 7 przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tryb postępowania przewidziany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego zmierza do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, wszczynane jest więc w sytuacji stwierdzenia przez organ stanu sprzecznego z przepisami prawa. W przypadkach określonych w przepisach art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane chodzi o samowolne odstępstwo od warunków określonych w obowiązujących przepisach prawa. W takiej sytuacji obowiązkiem organów budowlanych jest wymuszenie na inwestorze dokonanie zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami i wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego W badanym przypadku, gdzie stwierdzono zlokalizowanie obiektu z naruszeniem odległości od granicy działki sąsiedniej, organ nadzoru budowlanego mógł orzec wyłącznie o rozbiórce tego obiektu w jego zbliżeniu do wskazanej działki. Komentatorzy ustawy Prawo budowlane wskazują, iż przepisy art. 50 i w konsekwencji art. 51 ustawy po jej nowelizacji ustawami z dnia 27 marca 2003 r. i 16 kwietnia 2004 r. mają zastosowanie zarówno do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone, jak i robót już zakończonych (por. "Prawo budowlane. Komentarz" pod redakcja Z. Niewiadomskiego wyd. CH BECK wyd. 2 Warszawa 2007 str. 539, 547 i nast.). Wskazują, iż ustawodawca nowelizując Prawo budowlane ustawą z dnia 27 marca 2003 r. przyjął regulację, aktualnie oznaczoną jako art. 51 ust. 7, zobowiązującą właściwy organ do wydania nakazów i obowiązków określonych w ust. 1 pkt 1-3 tego artykułu, które należy stosować odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b- zostały wykonane (zakończone) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, a wiec także w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Należy więc w tym zakresie za słuszną uznać argumentację przytoczoną przez organy nadzoru budowlanego w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. W tym stanie rzeczy chybione są argumenty skarżącej, że obowiązujące przepisy prawa nie dają możliwości nakazania rozbiórki przedmiotowego śmietnika. Błędnym jest także wywodzenie, iż sprawa przedmiotowego śmietnika została już prawomocnie osądzona. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji, w miejsce wyeliminowanej przez GINB decyzji organ nadzoru budowlanego z dnia [...] r. organ I instancji wydał w dniu [...] r. nową decyzję, stąd nie zachodzi w tym przypadku powaga rzeczy osądzonej. Nie znalazły również potwierdzenia zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia zasad postępowania administracyjnego - art. 6 kpa. Organy administracji wskazały, bowiem jakie przepisy prawa stanowiły podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i to w sposób umożliwiający jej załatwienie z poszanowaniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem decyzji administracyjnych organu nadzoru budowlanego. Zważyć przy tym należy, iż w tym przypadku decyzja organu II instancji wydana została na podstawie art. 138 §1 pkt 2 kpa, co pozwoliło wyeliminować wadliwe wskazanie przez organ I instancji przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jako podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, organ I instancji w istocie zastosował w tym przypadku przepis właściwy – art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił. /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak /-/ B. Drzazga /-/ B. Kamieńska