IV SA/Gl 198/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi G. U. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nauczycieli oddala skargę Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Ś. w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591, ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli w części dotyczącej - § [...] ust. [...] regulaminu stanowiącego załącznik do tej uchwały jako niezgodnej z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm. - § [...] ust. [...] lit. [...] regulaminu w zakresie słów "[...]" jako niezgodnej z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, ogólnych warunków przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagrodzenia za pracę w dniu wolnym od pracy, (Dz. U. Nr 22, poz. 181 ze zm.) - § [...] ust. [...] i [...] regulaminu – jako niezgodnej z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela. Wojewoda przytoczył treść § [...] ust. [...] regulaminu, w myśl którego wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe w planie organizacyjnym nie przysługuje za dni, w których nauczyciel nie realizuje zajęć z powodu przerw przewidzianych przepisami o organizacji roku szkolnego, rozpoczynania lub kończenia zajęć w środku tygodnia oraz za dni usprawiedliwionej niezdolności w pracy. Organ nadzoru wskazał także, iż w § [...] ust. [...] regulaminu stwierdzono, że dla ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych, za które przysługuje wynagrodzenie w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy lub dni ustawowo wolne od pracy oraz w tygodniach, w których zajęcia rozpoczynają się i kończą w środku tygodnia przyjmuje się obowiązkowy tygodniowy wymiar godzin określony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela lub ustalony na podstawie uchwały Nr [...] Zarządu Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie obowiązkowego wymiaru godzin: dyrektora, wicedyrektora placówek oświatowych, pedagoga szkolnego oraz nauczycieli przedmiotów i zajęć w różnych wymiarach godzin pomniejszony o [...] tego wymiaru (lub [...] gdy dla nauczyciela ustalono [...] tydzień pracy) za każdy dzień usprawiedliwionej nieobecności w pracy, lub dzień ustawowo wolny od pracy. Liczba godzin ponadwymiarowych w takim tygodniu nie może być większa niż liczba godzin przydzielona w planie organizacyjnym. Wojewoda uznał, że wymienione przez niego unormowania zawarte w ustępach § [...] są niezgodne ze wskazaniami art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Karty Nauczyciela, zgodnie z którym organ prowadzący szkołę, w ramach regulaminu, ustala jedynie szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Dokonując porównania w/wym. przepisu z przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, w którym mowa jest o szczegółowych warunkach przyznawania dodatków do wynagrodzenia, wskazał na zróżnicowanie kompetencji przyznanych organowi prowadzącemu. Na tej podstawie wywiódł, że ustawodawca posługuje się dwoma sformułowaniami "warunki przyznawania" i "warunki obliczania i wypłacania", co nie pozwala na utożsamianie obu tych pojęć. Zdaniem Wojewody organ prowadzący szkołę posiada zatem jedynie delegację do ustalenia warunków obliczania i wypłacania należnych kwot, nie jest zaś upoważniony do decydowania w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe. Stwierdzając nieważność uchwały w omówionej części, Wojewoda podkreślił, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia przepisów wykonawczych i nie może tego upoważnienia zawężać i przekraczać. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Gmina U. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność przedmiotowej uchwały Rady Miasta U. w części określonej w § [...] ust. [...] i [...] regulaminu oraz orzeczenie o kosztach wg norm przepisanych. Skarżąca podniosła, iż organ nadzoru nie sprecyzował co należy rozumieć przez szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Za nieuprawnione uznała porównanie zapisów określonych w art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 tej ustawy, jako że dotyczą one dwóch różnych stanów prawnych. Zdaniem skarżącej obowiązek wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i doraźne zastępstwa wynika wprost z art. 35 ustawy Karta Nauczyciela zaś do organu prowadzącego szkołę należy określenie warunków, jakie muszą być spełnione, aby to wynagrodzenie było obliczone, a w konsekwencji wypłacone. W tym zakresie wskazała na niekonsekwencję organu nadzoru, który stwierdził nieważność § [...] pkt [...] określającego przesłanki negatywne wypłacenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe pozostawiając w mocy określone w § [...] pkt [...] przesłanki pozytywne wypłaty tegoż wynagrodzenia. Za nie do przyjęcie skarżąca uznała tezę, iż przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw następuje wyłącznie w parciu o art. 35 Karty Nauczyciela, gdyż przepis ten stanowi wyłącznie zasadę wynagradzania tych godzin nie precyzuje natomiast na jakich warunkach ma nastąpić ich obliczanie i wypłacanie, pozostawiając to w gestii organu prowadzącego. na jakich warunkach. Zdaniem skarżącej, o tym kiedy nauczycielowi będzie przysługiwać wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe decydować powinny zapisy regulaminu. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ś. postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. W odniesieniu do zarzutów skargi, wskazał, iż nie znajduje podstaw do objaśnienia nadzorowanym jednostkom samorządu terytorialnego sensu sformułowań przyjmowanych w obowiązującym ustawodawstwie. Organ przyznał , że brak uprawnienia rady do decydowania w jakich przypadkach nauczycielowi przysługuje prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe powoduje wadliwość przedmiotowej uchwały zarówno w części określającej negatywne jak i pozytywne przesłanki wypłaty tegoż wynagrodzenia pomimo nizakwestionowania § [...] ust. [...] regulaminu w treści rozstrzygnięcia. Podkreślił, że jednostka samorządu terytorialnego jest legitymowana do wydawania aktów prawa miejscowego tylko wówczas i tylko w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Zatem przy określaniu mechanizmu obliczania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niedopuszczalne jest odwoływanie się do okoliczności faktycznych, od których uzależnione jest przyznanie wynagrodzenia za te godziny, jak i okoliczności, w których prawo takie nie powstaje. Wskazał, iż podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 25 czerwca 2007 r. , sygn. akt IV SA/GL 400/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Organ nadzoru orzeka o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Przedmiotowa uchwała została doręczona Wojewodzie [...] r. w związku z czym rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] r. zostało wydane z zachowaniem ustawowego terminu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uchwała Nr [...] Rady Miasta U. z dnia [...] r. w sprawie regulaminu wynagradzania nauczycieli, wydana została w oparciu o przepis art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (t.j.: Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organ prowadzący szkołę, będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia [...]do dnia [...]: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Nie budzi wątpliwości, że wskazany przepis zawiera upoważnienie ustawowe do wydawania przepisów wykonawczych. Wydawany na podstawie tego przepisu regulamin ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu przepisów cyt. ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 1 marca 2001 r., SA/Bk 1532/00, OSP 2002/11/138). Całkowicie podzielić należy zatem stanowisko Wojewody, że Rada Miasta zobowiązana była do ścisłego wypełnienia delegacji ustawowej. Z samej Konstytucji wynika bowiem, że ustanowienie aktu prawa miejscowego może mieć miejsce wyłącznie w granicach upoważnień zawartych w ustawie ( art. 94 Konstytucji RP). Zwrócić należy przy tym uwagę, iż podobnie jak w przypadku upoważnienia ustawowego do wydania rozporządzenia, przepis ustawy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1998 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Organ władzy wykonawczej wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już ustawowo uregulowane, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Dla rozstrzygnięcia rozpatrywanej sprawy istotna jest zatem wykładnia przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela regulującego materię normowaną uchwałą Rady Gminy U. objętą zaskarżonym rozstrzygnięciem, a zarazem stanowiącego upoważnienie do wydania tej uchwały. Przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela upoważnia organ prowadzący szkołę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3. Trafnie uznał Wojewoda, że we wskazanej normie kompetencyjnej nie mieści się upoważnienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane. Wynagrodzenie za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe i doraźnych zastępstw należy ustalać w oparciu o Kartę Nauczyciela i przepisy Kodeksu pracy, do których odsyła art. 91c ust. 1 Karty Nauczyciela. W myśl art. 80 Kodeksu pracy wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną. Za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia tylko wówczas, gdy przepisy prawa pracy tak stanowią. Mając powyższe na względzie przyjdzie stwierdzić, że do organu prowadzącego należy wyłącznie ustalenie, jakie są warunki obliczania i wypłacania, a więc wydania należnych pieniędzy. Ustalenie przez organ prowadzący, w jakich warunkach przysługuje bądź nie wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, nie można uznać za jednoznaczne z ustaleniem warunków obliczania czy wypłacania tego wynagrodzenia. Określenie zatem przypadków, w których nauczycielowi nie przysługuje prawo do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe przydzielone w planie organizacyjnym, nie mieści się w granicach ww. upoważnienia ustawowego. Nie można bowiem uznać, iż wskazanie przez uchwałodawcę przypadków, w których wynagrodzenie nie przysługuje, stanowi określenie warunków (szczegółowych) obliczania i wypłacania wynagrodzenia. Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 400/07, oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 1873/07 nie publik., które Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Słusznie przy tym Wojewoda zwrócił uwagę , iż w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela użyte zostały dwa określenia: "warunki przyznawania" (art. 30 ust. 6 pkt 1) oraz "warunki obliczania i wypłacania" wynagrodzenia (art. 30 ust. 6 pkt 2) w związku z czym nie jest dopuszczalne ich utożsamianie. Zapis § [...] ust. [...] regulaminu, który stanowi za jakie godziny ponadwymiarowe nauczycielowi nie przysługuje wynagrodzenie wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe wyrażone w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela. Na jego podstawie organ prowadzący nie uzyskuje bowiem uprawnienia do wskazania sytuacji, w których wynagrodzenie takie nie przysługuje jak również uprawnień do ustalania, kiedy nabywa się prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, czyli nie posiada prawa do określania jakie godziny należy traktować jako faktycznie odbyte. Kwestia ta, jak już wskazano, została bowiem unormowana, zarówno w Karcie Nauczyciela jak i w Kodeksie pracy (w art. 80). Przedmiotowa regulacja nie może być zatem przepisem szczególnym do ogólnie obowiązującego przepisu ustawowego. Wyklucza taką możliwość brzmienie powołanej powyżej normy kompetencyjnej, upoważniającej wyłącznie do określenia warunków obliczania i wypłacania wynagrodzenia za te godziny. Uwzględniając zatem, że organ prowadzący szkołę nie posiada uprawnienia do decydowania, kiedy nauczycielowi nie przysługuje (bądź przysługuje) prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, gdyż nie mieści się to w ustawowym upoważnieniu, to nie posiada również takiego upoważniania do określania sposobu obliczenia wynagrodzenia za godziny nadliczbowe ponadwymiarowe w tygodniach, w których przypadają dni usprawiedliwionej nieobecności w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy, o czym stanowi kolejny zakwestionowany przez Wojewodę przepis § [...] ust. [...] regulaminu. Dodatkowo należy przy tym zauważyć, że wskazany w tym zapisie sposób obliczania wynagrodzenia, nie uwzględniając ustawowych wskazań, byłby sprzeczny z obowiązującymi w tym zakresie rozwiązaniami ustawowymi. Doprowadziłoby to do sytuacji, że pomimo ustawowego prawa do otrzymania wynagrodzenia za usprawiedliwioną nieobecność w pracy (np. urlop wypoczynkowy), nauczyciel nie otrzymałby takiego wynagrodzenia, przysługującego mu przecież z mocy ustawy. W świetle powyższego przyjedzie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ nadzoru, iż przyjętym rozwiązaniem określonym w § [...] ust. [...] i ust. [...] regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały Rada Miasta wykroczyła poza delegację ustawową. Stanowi to naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. W związku z przepisem art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko w razie istotnego naruszenia prawa, należało dojść do przekonania, iż takie istotne naruszenie wystąpiło. Podkreślić należy, iż wydanie przez radę gminy aktu prawa miejscowego z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego musi zostać zakwalifikowane jako istotne naruszenie prawa. Skoro, jak wyżej wykazano, § [...] ust. [...] i [...] regulaminu stanowiącego załącznik do przedmiotowej uchwały Rady Miasta U. wydany został z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego zawartego w przepisie art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, to narusza on prawo w sposób istotny. W tym stanie rzeczy, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, dlatego na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, jak w sentencji.