I OW 37/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku I. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] utrzymanej w mocy decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...], dotyczącej przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości rolnych położonych we wsi O., stanowiących byłą własność A. i M. małżonków S. oraz E. S. postanawia: wskazać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioskiem z 13.3.2008 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim, a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w P. Podniósł, że sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z [...] orzekającej o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości rolnych położonych we wsi O. powiat G. o powierzchni [...] ha oraz o powierzchni [...] ha będących własnością A. i M. małż. S. oraz E. S.. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. wystąpiła I. P.. Decyzją z [...] Wojewoda W. umorzył postępowanie w tej sprawie podnosząc w uzasadnieniu, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.. Wskutek złożonego odwołania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody W.. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...]. przekazało przedmiotowy wniosek do rozpatrzenia Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi właściwość rzeczowa organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji jest oceniana według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze lub kompetencjach administracji publicznej ustala się organ, na który przeszła właściwość w tych sprawach. W rozpatrywanej sprawie o stwierdzenie nieważności podniesiono, że przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa nastąpiło na podstawie art. 9 ustawy z 12.3.1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 71 ze zm.). Stosownie do art. 9 ust. 3 powołanej ustawy o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa orzekał organ administracji rolnej prezydium powiatowej rady narodowej. Powyższy przepis został zmieniony ustawą z 24.2.1989 r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 10, poz. 56). Zgodnie z treścią znowelizowanego art. 9 ust. 3 ustawy, organami właściwymi do orzekania o przejęciu nieruchomości rolnych na własność Państwa stały się terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego. Z dniem wejścia w życie ustawy z 10.5.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe terenowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Z art. 5 pkt 7 lit. b ustawy z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego zadania i kompetencje określone w ustawie z 12.3.1958 r. dotyczące orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa – przeszły do właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej jako zadania własne. Powyższy przepis został skreślony przez art. 12 ust. 2 ustawy z 29.12.1998r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126 ze zm.). Po tej zmianie sprawa orzekania w przedmiocie przejęcia nieruchomości rolnych na własność Państwa nie została przypisana żadnemu organowi. Obecnie brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ustawy z 12.3.1958 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreśla jednak, że zgodnie z art. 94 ustawy z 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), do właściwości starosty przechodzą, jeśli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, jako zadania z administracji rządowej – określone w przepisach zadania urzędów rejonowej administracji ogólnej. Uzasadnia to pogląd, że kompetencje do orzekania w omawianej kategorii spraw w I instancji przeszłyby obecnie na starostę, a odwołania od decyzji starosty byłyby rozpatrywane przez samorządowe kolegia odwoławcze. Tym samym w rozpatrywanej sprawie właściwe jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powołał się także na orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z29.11.2004, sygn. IVSA/Wa 407/04; wyrok z 6.1.2005 r. sygn. IV SA/Wa 628/04; wyrok z 17.3.2005 r. sygn. IV SA/Wa 818/04). W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. powołało się na dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w sprawach I OW 134/06 i I OW 135/06. W sprawach tych Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ właściwy do weryfikacji ostatecznych decyzji wydanych na podstawie art. 2 ustawy z 13.7.1957r. o zmianie dekretu z 18.4.1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w brzmieniu nadanym nowelą z dnia 15.7.1961 r. (Dz. U. Nr 32, poz. 161). Art. 2 powołanej ustawy utracił moc z dniem 1 lipca 1982r. w związku z wejściem w życie ustawy z 26.3.1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta nie przewidywała już jednak instytucji przejęcia gospodarstw rolnych opuszczonych przez właścicieli. W przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania (art. 39 ust. 7 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) na podstawie decyzji wydanej przez naczelnika gminy. Ten rodzaj spraw był najbardziej zbliżony do spraw uregulowanych w art. 2 ustawy z 13.7.1957 r. W związku z reformą administracyjną przeprowadzoną w 1990 r. sprawy określone w art. 39 ust. 4 ustawy z 1982r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane organom gminy jako zadania zlecone na podstawie art. 3 pkt 14 lit. g ustawy z 17.5.1990 r. o podziale zadań i kompetencji... nie wymieniono jednak w tym przepisie spraw określonych w art. 39 ust. 6 i art. 45 ust. 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Nie znalazły się one także wśród spraw przekazanych rejonowym organom rządowej administracji ogólnej. Ustawą z 25.10.1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494) został uchylony m.in. przepis art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który w ówczesnym stanie prawnym stanowił podstawę przejęcia gospodarstwa rolnego także w przypadkach określonych w art. 39 ust. 6. Wskazano, że ustawą z 20.12.1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa zostało przekazana do decyzji Agencji Własności Rolnych Skarbu Państwa (następnie Agencji Nieruchomości Rolnych). Tym samym organu wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanych przed tymi datami należy poszukiwać przez ustalenie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który byłby właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji. Organem tym w stosunku do Agencji Nieruchomości Rolnych jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzja, której żąda się stwierdzenia nieważności, została wydana na mocy art. 9 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. Nr 17, poz. 71). Decyzja została wydana w dniu [...]., przez Wydział Rolnictwa Leśnictwa i Skupu Prezydium Powiatowej i Miejskiej Rady Narodowej w G.. Organem II instancji było Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Zgodnie z znowelizowaną ustawą z 24 lutego 1989r. o zmianie ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego ( Dz. U. Nr 10, poz. 56 ) o przejęciu nieruchomości rolnych na własność powiatu orzeka terenowy organ administracji państwowej o właściwości szczególnej do spraw gospodarki gruntami stopnia podstawowego, a o przejęciu nieruchomości leśnych – dyrektor okręgowego zarządu lasów państwowych. Rozpatrując zaistniały spór kompetencyjny należy uwzględnić, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji W razie zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia ( wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 sygn. akt III RN 83, OSNAPiUS 1999 nr 9, poz. 293.) Mając na uwadze tak zarysowaną metodykę postępowania należy prześledzić kolejne zmiany właściwości organów. Nie bez znaczenia jest takie podkreślenie, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia (art. 157 § 1 K.p.a), gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Artykuł 9 ustawy z dnia 12 marca 1958r. stanowiący podstawę przejęcia nieruchomości rolnej, który leżał u podstaw decyzji, której nieważności żąda się, został uchylony ustawą z dnia 19.10.19991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 58 tej ustawy zmieniono tytuł ustawy o " uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego oraz skreślono rozdział 1 i 2 ustawy (w rozdziale drugim zawarty był przepis art. 9.. Poszukując organu właściwego w dalszej kolejności należy wskazać, że w związku reformą administracji państwowej, z dniem wejścia w życie ustawy z 10.5.1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 291 ze zm.), przestały istnieć dotychczasowe organy administracji państwowej o właściwości ogólnej i szczególnej, a ich kompetencje przejęły organy nowo utworzonych gmin oraz administracji rządowej. Art. 5 pkt 7 lit b ustawy z dnia 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organami gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw ( tekst jednolity Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) stanowił, że orzekanie w sprawach przejęcia nieruchomości rolnych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi, oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. 1989r. Nr 10 poz. 56) – należące dotychczas do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – przeszło odo właściwości rejonowych organów rządowej administracji ogólnej (Dz. U. Nr 21, poz. 123 ze zm. ) Rejonowymi organami administracji rządowej ogólnej byli wówczas kierownicy urzędów rejonowych. Przepisy art. 5 – 7 .stanowiący o kompetencji rejonowych organów rządowej administracji ogólnej obowiązywał do 31.12.1998 r., ponieważ z dniem 1 stycznia 1999 r. weszła w życie ustawa z 29.12.1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), która w art. 12 skreśliła art. 5 -7 w ustawie z 17 maja 1990r. o podziale zadań i kompetencji, przy czym uprzednio, jak to wyżej wskazano, przepis art. 9 ustawy o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych... został uchylony z dniem 1.1.1992 r. Po tej zmianie ustawowej kwestia orzekania w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych nie została przypisana żadnemu organowi. W obecnym stanie prawnym brak jest materialnoprawnej podstawy odpowiadającej art. 9 ust. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. Należy jednak podkreślić, że ustawa z 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. 1991 Nr 7 poz. 14) w pierwszej wersji przewidywała, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa za odpłatnością i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji, a od 1992r. ( art. 58 ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z 20 czerwca 1992 o zmianie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników – Dz. U. Nr 58, poz. 280), przejęcie nieruchomości i ustalenie odpłatności następuje w drodze decyzji Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa; następnie zadania te przejęła Agencja Nieruchomości Rolnych. Jest to sytuacja najbardziej zbliżona do sytuacji będącej przedmiotem sprawy. Skoro więc sprawy dotyczące decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego przeszły do właściwości administracji rządowej, a od 1992 r. do Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, następnie Agencji Nieruchomości Rolnych, to tym samym obecnie organem wyższego stopnia do stwierdzenia nieważności decyzji w rozpatrywanej sprawie jest minister właściwy do spraw rolnictwa i rozwoju wsi. Dodatkowo należy odwołać się do wykładni celowościowej – gruntami, które przeszły na własność Państwa winny zając się organy państwowe, a nie samorządowe. Uzasadnia to postanowienie jak w sentencji, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).