II OSK 1722/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 88/08 w sprawie ze skargi A. S. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Gdańsku na rzecz A.S. kwotę 400 (słownie: czterysta ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 1722/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 88/08 po rozpoznaniu skargi A. S. na czynność Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G. z dnia [...] lipca 2007 r. w przedmiocie wpisu do rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne - oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku podano, że skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2007 r. wystąpił do powyższego organu administracji publicznej o ponowne wpisanie go na listę lekarzy uprawnionych do przeprowadzania badań profilaktycznych podnosząc, że z przedstawionego odpisu świadectwa pracy z dnia [...] listopada 1993 r. wystawionego przez Klub Sportowy "L." w G. wynika, że pracował na pełnym etacie lekarza do spraw profilaktyki przez okres 21 lat a ponadto organ jest w posiadaniu zaświadczenia z dnia [...] lutego 1993 r. nr 02/398 o tym, że skarżący jest uprawniony do przeprowadzania badań profilaktycznych. W odpowiedzi na to pismo poinformowano, pismem z dnia [...] lipca 2007 r. skarżącego, że powołana kopia świadectwa pracy nie wpływa na zmianę stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r., co do tego, że przeprowadzone postępowanie w sprawie spełnienia przez skarżącego dodatkowych wymogów kwalifikacyjnych do wykonywania przedmiotowych badań stwierdzono, że nie spełnia on warunków określonych w ( 7 ust. 1 pkt 2 lit a - d rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych dla celów przewidzianych w Kodeksie pracy /Dz. U. Nr 69, poz. 332 ze zm./, spełniając jedynie warunki określone w ( 7 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia. Może zatem przeprowadzać badania profilaktyczne wyłącznie w stosunku do funkcjonariuszy i pracowników objętych opieką lekarską zakładów opieki zdrowotnej, tworzonych i utrzymywanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, w związku z czym został skreślony z rejestru podstawowych jednostek medycyny pracy. Skarżący wystąpił w dniu [...] lipca 2007 r. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, zaś pismem z dnia [...] lipca 2007 r. został poinformowany o podtrzymaniu przez organ stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] lipca 2007 r. W tym stanie rzeczy skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zarzucając naruszenie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy /Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm./ oraz przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie zgłaszania podjęcia lub zakończenia działalności lekarza lub pielęgniarki wykonujących zadania z zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracującymi oraz trybu przekazywania tych zgłoszeń /Dz. U. Nr 97, poz. 1064/ podnosząc, że zgłoszenia stanowią czynności materialno-techniczne, a także iż spełnia kryteria wymienione w ( 1 ust. 2 wymienionego rozporządzenia, jak też kwestionując stanowisko organu co do tego, że został wykreślony z rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w G. nie jest organem administracji publicznej i nie wydaje decyzji administracyjnych, przedstawiono przebieg postępowania toczącego się od [...] stycznia 2007 r. i podtrzymano stanowisko, że skarżący nie spełnia wymogów do uwzględnienia jego żądania, dotyczącego ujęcia w rejestrze lekarzy posiadających uprawnienia do sprawowania opieki profilaktycznej nad pracownikami innymi niż MSWiA w związku z czym został z rejestru wykreślony. Zarządzeniem Sądu z dnia 25 marca 2008 r. skargę dotyczącą odmowy ponownego wpisu do rejestru wydzielono do odrębnego rozpoznania pod sygn. akt III SA/Gd 88/08, zaś postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 63/08 Sąd odrzucił skargę na czynności w przedmiocie skreślenia skarżącego z rejestru podstawowych jednostek medycyny pracy. Po rozpoznaniu skargi wniesionej w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. W ocenie sądu pierwszej instancji istotą żądania skarżącego jest dokonanie wpisu do rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne i negatywne w tym przedmiocie stanowisko organu uznającego, że skarżący nie spełnia wymaganych warunków w zakresie kwalifikacji. Tak określona sprawa odpowiada kognicji sądów administracyjnych określonej w art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa, stanowiącego, że podlegają kontroli tych sądów pod względem legalności akty z zakresu administracji publicznej, w tym przypadku dotyczące dokonania wpisu do rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne, co jest równoznaczne z potwierdzeniem posiadania uprawnień do podejmowania czynności zawodowych, jako aktu wynikającego z przepisów prawa. Z przepisów ( 7 i 8 cytowanego rozporządzenia w sprawie przeprowadzania badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydawanych dla celów przewidzianych w Kodeksie pracy wynika, że w sprawie chodzi o czynności, o których mowa w art. 3 ( 1 pkt 4 ppsa, zaś wobec braku możliwości wniesienia odwołania, stronie służy prawo złożenia wniosku o usunięcie przez organ naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii wadliwości przedmiotowej czynności, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie są one zasadne. Sąd przytoczył treść ( 7 ust. 1 ww. rozporządzenia określającego wymogi do uwzględnienia żądania wpisania do przedmiotowego rejestru i uznał za słuszne stanowisko organu, że nie spełnia on wymogów, o których mowa w ( 7 ust. 1 pkt 2 lit. a - d wymienionego rozporządzenia. W ocenie Sądu nie zmienia tego stanowiska okoliczność, że skarżący ukończył w 2001 r. prowadzony przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi kurs doskonalący, o którym mowa w ( 7 ust. 2 rozporządzenia, jak też, iż wcześniej uzyskał wpis do rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne, z którego został później wykreślony. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S., reprezentowany przez radcę prawego zarzucając naruszenie przepisów: 1/ prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: a/ art. 10 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy /tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317 ze zm./ i ( 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 30 maja 1996 r. w sprawie przeprowadzenia badań lekarskich pracowników, zakresu profilaktycznej opieki zdrowotnej nad pracownikami oraz orzeczeń lekarskich wydanych do celów przewidzianych w Kodeksie pracy /Dz. U. Nr 69, poz. 332 ze zm./ wobec zastosowania niekonstytucyjnych przepisów wykonawczych i błędnego przyjęcia, że organ posiada kompetencję do weryfikacji dokonanych wpisów do rejestru jak też nieuwzględnienia art. 2 Konstytucji RP to jest zasady ochrony praw nabytych, zaufania do państwa i ochrony interesów w toku a także naruszenie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, b/ art. 10 w zw. z art. 17 ust. 1 ww. ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. w związku z ( 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2001 r. w sprawie zgłaszania podjęcia lub zakończenia działalności lekarza lub pielęgniarki wykonujących zadania z zakresu profilaktyki opieki zdrowotnej nad pracującymi oraz przekazywania tych zgłoszeń oraz ( 7 ust. 1 w zw. z ( 8 ust. 1 rozporządzenia wymienionego w pkt 1a, wobec utożsamienia rejestru lekarzy przeprowadzających badania profilaktyczne z rejestrem podstawowych jednostek medycyny pracy a w konsekwencji uznania, że skarżący nie spełnia wymogów do wpisania go do ostatniego ze wskazanych rejestrów, 2/ o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, to jest art. 135 ppsa poprzez zaniechanie oceny legalności i dopuszczalności wykreślenia skarżącego z rejestru podstawowych jednostek medycyny pracy oraz art. 145 ( 1 ppsa w zw. z art. 7, 77 ( 1 i 107 ( 1 i ( 3 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej obszernie przedstawiono przebieg pracy skarżącego jako lekarza wykonującego od wielu lat zadania z zakresu profilaktyki zdrowotnej pracowników podkreślając, że przepisy, które legły u podstaw orzekania w sprawie przewidują zachowanie dotychczasowych uprawnień wprowadzając jedynie warunek odbycia uzupełniającego kursu doskonalącego, który skarżący spełnił. Pomimo braku utraty kwalifikacji i spełnienia warunku przewidzianego do zachowania wcześniej nabytych uprawnień, skarżącego, dokonaniem skreślenia z rejestru, pozbawiono prawa do wykonywania zawodu, a następnie odmówiono uwzględnienia jego wniosku o ponowne dokonanie rejestracji, w istocie bez żadnych podstaw prawnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytacza się też orzecznictwo, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, dotyczące konstytucyjnego wymogu respektowania praw nabytych. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Sprawa rozstrzygana przez Sąd pierwszej instancji, co jest niesporne, dotyczy takiej sytuacji, w której skarżący jako lekarz wykonujący zadania służby medycyny pracy w dziedzinie profilaktyki opieki zdrowotnej pracowników uzyskał wpis do przewidzianego ustawą o służbie medycyny pracy z 1997 r. rejestru zgłoszeń, o których mowa w art. 10 ust. 1 tej ustawy, następnie został z tego rejestru wykreślony, po czym odmówiono mu ponownego wpisu do tego rejestru z motywacją, że nie spełnia ustawowych wymogów do jego dokonania. Rozstrzygając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, iż odrębną sprawą jest zadecydowanie o wykreśleniu skarżącego z określonego rejestru i dokonał oceny tylko w zakresie odmowy ponownego wpisu do rejestru. Przyjął przy tym, że odmowa wpisu do rejestru jest czynnością administracyjną w rozumieniu art. 3 ( 2 pkt. 4 ppsa i pomimo, iż podmiot podejmujący ją nie jest organem administracji publicznej, to jest podmiotem do którego zadań zasadniczo należy wykonywanie administracji publicznej, skargę rozpoznał nie podzielając jednak zarzutów skarżącego, bowiem w ocenie Sądu nie uwzględnienie jego żądania było zgodne z prawem, gdyż nie wykazał się wymaganymi kwalifikacjami, przytaczając te tylko wymogi, które zostały przywołane przez podmiot załatwiający sprawę. Takie rozstrzygnięcie sprawy należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za przedwczesne, nie oparte na gruntownej ocenie całokształtu problematyki występującej w danej sprawie, niezbędnej do uznania, że spełniony został wymóg art. 1 ( 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 169, poz. 1417/, to jest należytego sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Wprawdzie kwestie dotyczące wykonywania przez lekarza przedmiotowej działalności na podstawie zgłoszenia należą do jednostki określonej w art. 2 ustawy o służbie medycyny pracy, które co do zasady nie są organami administracji publicznej, niewątpliwie jednak z tego względu, iż ustawowo powierzono im pewien zakres administracji publicznej, w tym też zakresie muszą być traktowane tak jak organy administracji publicznej. Mają więc w danym zakresie takie prawa jak i obowiązki, jak gdyby były usytuowane w systemie organów administracji publicznej. Należy też mieć na uwadze, że ustawodawca określił jednostki organizacyjne służby medycyny pracy właściwe do przyjęcia zgłoszenia dokonywanego przez lekarza podejmującego się określonych zadań oraz kwalifikacje, jakimi lekarz ten musi się legitymować, przewidując jednocześnie, na co słusznie zwraca uwagę skarżący, iż mając na uwadze prawa nabyte, przewidziano unormowanie gwarantujące zachowanie uzyskanych przed wejściem w życie danej regulacji, kwalifikacji pod jednym warunkiem, to jest odbycia kursu doszkalającego w określonym terminie. W mających zastosowanie w sprawie przepisach poza obowiązkiem lekarza dokonania zgłoszenia, na podstawie którego zostaje on zarejestrowany jako wykonujący określone ustawą zadania, brak jest unormowania w kwestii wykreślenia z rejestru, a tym samym pozbawienia uprawnień uzyskanych w wyniku dokonania zgłoszenia /zarejestrowania/. Sąd pierwszej instancji uznał, że odmowa ponownego zarejestrowania jest czynnością administracyjną, w niniejszej sprawie nie oceniając, jaki charakter należy przypisać wykreśleniu z rejestru, na dodatek w sytuacji braku w tym względzie regulacji prawnej, a ta kwestia jest przecież właśnie priorytetowa. Jeżeli bowiem dopuszczono się tu złamania prawa, to także dalsze czynności są tego bezpośrednią konsekwencją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pominął uregulowanie zawarte w art. 135 ppsa, który przewiduje, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Sformułowanie tego przepisu jest kategoryczne. Jeżeli stwierdzi się, że mamy do czynienia ze sprawą taką np. jak niniejsza, w której w istocie mamy do czynienia z pozbawieniem w ocenie strony nabytych przez nią praw do wykonywania zawodu lekarza w zakresie profilaktyki zdrowia pracowników według uzyskanych kwalifikacji, to obowiązkiem sądu jest skorzystanie z możliwości określonej w tym przepisie /art. 135 ppsa/. Kolejną kwestią jest dokonanie oceny charakteru prawnego "wykreślenia z rejestru" a następnie "odmowy ponownego wpisania do rejestru" lub przyjęcia zgłoszenia. Niewątpliwie przyjęcie zgłoszenia czy umieszczenie w rejestrze stanowi w sprawach, których dotyczy ustawa o służbie medycyny pracy, czynność administracyjną /materialno-techniczną/. Jednak już usunięcie z rejestru ma charakter rozstrzygnięcia władczego podmiotu, któremu powierzono sprawowanie w danym zakresie funkcji organu administracji publicznej, a więc decyzji administracyjnej i w braku odmiennej regulacji w przepisach szczególnych, stosuje się do niej normy i zasady określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Analogicznie odmowa uwzględnienia żądania strony, a więc w niniejszej sprawie - ponownego przyjęcia zgłoszenia /zarejestrowania/. Jest to rozstrzygnięcie władcze będące decyzją administracyjną. W tym też zakresie zaskarżony wyrok oparty jest na braku szczegółowego wyjaśnienia sprawy. Rację ma też wnoszący skargę kasacyjną, że nie przywiązano należytej wagi do kwestii, o jaki rejestr w sprawie chodzi jak też nie odniesiono się w ogóle do podnoszonego przez niego zarzutu pozbawienia praw nabytych wbrew regulacji ustawowej oraz orzecznictwu Trybunału Konstytucyjnego wskazującemu na obowiązek konstytucyjny respektowania takich praw. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 185 ( 1 ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 ppsa.