IV SA/Po 842/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus (spr.) As.sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Ref. staż. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. przy udziale sprawy ze skarg Wojewody i J. O. na zarządzenie Wójta Gminy z dnia 07 września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odwołania z funkcji dyrektora I. stwierdza, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa II. odrzuca skargę J. O. /-/I.Kucznerowicz /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/E.Makosz-Frymus Wójt Gminy zarządzeniem nr [...] z dnia 7 września 2006r., na podstawie art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. nr 67 poz. 329 ze zm.), odwołał z dniem 8 września 2006r. J. O. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w związku z niewykonaniem poleceń organu prowadzącego, w szczególności nieprzygotowaniem pomieszczenia na funkcjonowanie biblioteki szkolnej. Zarządzenie to weszło w życie z dniem podpisania. Akt ten nie zawiera uzasadnienia. J. O. powyższe zarządzenie otrzymała w dniu 8 września 2006r., a Wojewoda w dniu 19 października 2007r. Skargę na zarządzenie nr [...] wniósł, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, Wojewoda domagając się stwierdzenia w całości nieważności tego zarządzenia ewentualnie orzeczenia o jego niezgodności z prawem. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że skoro przedmiotowe zarządzenie zostało mu doręczone w dniu 19 października 2007r., a więc po upływie 1 roku od jego wydania, to zgodnie z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Sąd jest właściwy do stwierdzenia, że orzeczenie to jest niezgodne z prawem. Z dalszego uzasadnienia skargi wynika, że w toku postępowania przed Sądem Pracy (wyrok z dnia 17 listopada 2006r. sygn. [...] w sprawie powództwa J. O. przeciwko Zespołowi Szkół) oraz postępowania administracyjnego przed organami nadzoru pedagogicznego (decyzja Kuratora Oświaty z dnia 3 listopada 2006r. nr [...] polecająca usunięcie uchybienia polegającego na odwołaniu Dyrektora) Wójt Gminy doprecyzował, że podstawą prawną przedmiotowego zarządzenia jest. Art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o systemie oświaty. Wskazując na treść art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty Wojewoda stwierdził, że warunkiem koniecznym wydania zaskarżonego zarządzenia było uprzednie ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania przez Dyrektora Zespołu Szkół zadań wymienionych w art. 34 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli. Ze wskazanych wyżej wyroku Sądu Pracy i decyzji Kuratora Oświaty wynika, że taka ocena J. O. nie została przeprowadzona. W związku z tym, w ocenie Wojewody, zaskarżone zarządzenie w sposób rażący narusza art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o systemie oświaty ponieważ nie zostało poprzedzone negatywną oceną dokonaną na podstawie rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1066). W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska Wójt Gminy, powołując się na przepisy art. 94 ust. 1, art. 90 ust. 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził, że nie był zobowiązany do przedłożenia organowi nadzoru zaskarżonego zarządzenia, a upływ rocznego terminu z art. 94 ust. 1 uniemożliwia stwierdzenie nieważności tego zarządzenia; podobnie sąd administracyjny nie jest władny orzec o nieważności z uwagi na upływ rocznego terminu. Ponadto, w ocenie Wójta, w sprawie nie występują przesłanki stwierdzenia nieważności zarządzenia nr [...] ponieważ nie ma miejsca rażące naruszenie art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit. "b" ustawy o systemie oświaty. "Wójt jako organ odwołujący dyrektora szkoły uznał, iż powołany przepis w brzmieniu "ustalenie negatywnej oceny pracy..." pozwala mu na dokonanie samodzielnej oceny pracy dyrektora," mając na uwadze, że przedmiot oceny nie wchodził w zakres nadzoru pedagogicznego , był związany wyłącznie z administrowaniem obiektem. Zdaniem Wójta odmowa wykonania jego polecenia była uzasadnioną podstawą do ustalenia negatywnej oceny pracy dyrektora. Zarządzenie Wójta Gminy z dnia 7 września 2006r. nr [...] zaskarżyła również J. O. wnosząc o jego uchylenie w całości jako naruszające prawo. W uzasadnieniu skargi J. O. podała, że zaskarżone zarządzenie zostało jej doręczone w dniu 8 września 2006r. na zebraniu dyrektorów placówek oświatowych Gminy. Następnie Skarżąca przestawiła przebieg jej działań zmierzających do uchylenia zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na to, że Wojewoda wcześniej zaskarżył zarządzenie nr [...] z dnia 7 września 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne podlegają, między innymi, akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione wyżej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Rzeczą Sądu w niniejszej sprawie jest dokonanie oceny zgodności zarządzenia Wójta Gminy nr [...] z dnia 7 września 2006r. odwołującego J. O. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół z przepisami prawa obowiązującymi w dacie wydania tego zarządzenia. Mimo braku określenia tej formy, w praktyce i w orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się dla takich czynności formę zarządzenia. Odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego ma charakter kompetencji władczej związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty, określonych w przepisach mających charakter publicznoprawny. Personalny charakter aktu odwołania z funkcji kierowniczej nie stanowi o jego prywatnoprawnym charakterze, gdyż obsada stanowiska kierowniczego w szkole jest formą zarządzania szkołą publiczną, a zarządzanie szkołą wchodzi w zakres administracji publicznej i to z wszelkimi tego konsekwencjami łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody (patrz uchwała składu 7 sędziów NSA z 16.12.1996r. sygn. OPS 6/96 ONSA z 1997r. nr 2 poz. 48; wyrok NSA z 30.06.2004r. sygn. OSK 439/07; wyrok NSA z 1.12.2006r., sygn. OSK 706/06 LEX 320829). Mając na uwadze charakter prawny zarządzenia o odwołaniu nauczyciela z funkcji dyrektora Sąd, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 1 grudnia 2006r. sygn. I OSK 706/06 (Lex 320829) o konieczności traktowania tego zarządzenia na równi z decyzją administracyjną (tj. aktem jednostronnym, władczym, skierowanym do skonkretyzowanego podmiotu), skutkiem czego, zgodnie z zasadą dopuszczającą stosowanie do postępowania analogii legis w sprawie ma zastosowanie wymóg wynikający z treści art. 107 § 3 ustawy z dnia 16 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1071 ze zm.), to znaczy konieczność uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia. Brak sporządzenia przez Wójta Gminy uzasadnienia zarządzenia nr [...] z dnia 7 września 2006r. uniemożliwia Sądowi dokonania jego kontroli, co jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego wynikającą z treści art. 2 Konstytucji RP. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 10 kpa wynika także uprawnienie strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, tj. od chwili wszczęcia aż do jego zakończenia. Czynny udział strony ważny jest w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co ma istotne znaczenie dla ochrony jej praw gdyż zapewnia wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to i wpływ na stosowanie przepisów prawa materialnego lub procesowego. W stosunku do J. O. wyżej wymienione uprawnienia zostały w sposób rażący naruszone, bowiem o odwołaniu jej ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół dowiedziała się w dniu 8 września 2006r., kiedy otrzymała zaskarżone zarządzenie. Wcześniej J. O. nie została powiadomiona o jakichkolwiek działaniach organu zmierzających do jej odwołania. W tym miejscu należy też zwrócić uwagę na to, że w zaskarżonym zarządzeniu, jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Wójt Gminy wskazał art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996r. nr 67 poz. 329 ze zm.) nie precyzując, która z przesłanek tego przepisu stanowiła podstawę odwołania J. O. z funkcji dyrektora. Dopiero Wojewoda w swojej skardze wyjaśnił, że w toku postępowania przed Sądem Pracy i postępowania administracyjnego przed organami nadzoru pedagogicznego Wójt Gminy doprecyzował, że podstawę prawną zarządzenia nr [...] stanowi art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o systemie oświaty. W myśl tego przepisu organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34 "a" ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczyciela – bez wypowiedzenia. Przyczyny odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego określone w art. 38 ustawy o systemie oświaty stanowią zamknięty katalog i w związku z tym wykluczone jest odwołanie umotywowane w jakikolwiek inny sposób lub dokonane w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu. W ust. 1 pkt 1 lit. "b" art. 38 mowa jest o ustaleniu negatywnej oceny pracy " w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli", co oznacza odesłanie do art. 6 "a" ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006r. nr 97 poz. 674 ze zm.). Zgodnie z art. 6 "a" ust. 6 KN oceny pracy dyrektora szkoły dokonuje organ sprawujący nadzór pedagogiczny w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę, jeżeli organ prowadzący szkołę nie sprawuje nadzoru pedagogicznego lub sam organ prowadzący szkołę, jeżeli równocześnie sprawuje nadzór pedagogiczny nad szkołą. Z wnioskiem o dokonanie oceny nauczyciela mogą wystąpić, zgodnie z art. 6 "a" ust. 1 Karty Nauczyciela, sam nauczyciel, organ sprawujący nadzór pedagogiczny, organ prowadzący szkołę, rada szkoły, rada rodziców. Kryterium oceny pracy dyrektora szkoły stanowi stopień realizacji zadań określonych w art. 6, At. 7 i art. 42 Karty Nauczyciela oraz art. 4 i art. 39 ustawy o systemie oświaty, ustalony w wyniku sprawowanego nadzoru pedagogicznego oraz nadzoru w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, co wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. w sprawie kryteriów i trybu dokonywania oceny pracy nauczyciela, trybu postępowania odwoławczego oraz składu i sposobu powoływania zespołu oceniającego (Dz. U. z 2000r. nr 98 poz. 1066 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 6 "a" ust. 12 Karty Nauczyciela. Ocena pracy dyrektora szkoły obejmuje wszystkie zadania, zarówno w zakresie merytorycznej pracy szkoły, jak i obowiązków z zakresu administracji i spraw finansowych. W § 8 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. dokonano podziału na oceny cząstkowe obejmujące ocenę sprawowania kierownictwa i nadzoru w poszczególnych obszarach działalności. W ramach tego podziału organ prowadzący szkołę dokonuje oceny cząstkowej realizacji zadań w zakresie dysponowania środkami finansowymi w planie finansowym szkoły, prawidłowości ich wykorzystania oraz organizacji administracyjnej, finansowej i gospodarczej obsługi szkoły; wykonywania czynności z zakresu prawa pracy i kierowania procesami pracy; zapewniania warunków organizacyjnych do realizacji zadań dydaktycznych i wychowawczo-opiekuńczych. Natomiast organ sprawujący nadzór pedagogiczny dokonuje oceny w pozostałym zakresie obejmującym całokształt działalności statutowej szkoły. Zgodnie z art. 6 "a" ust. 8 Karty Nauczyciela i § 5 ust. 1 w związku z § 8 ust. 5 powołanego wyżej Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. ocenę pracy ustala się po zapoznaniu nauczyciela z jej projektem oraz wysłuchaniu jego uwag i zastrzeżeń. Od oceny pracy dyrektorowi szkoły przysługuje prawo złożenia w ciągu 14 dni wniosku o ponowne ustalenie oceny jego pracy do organu, który tę ocenę ustalił – art. 6 "a" ust. 9 pkt 2 Karty Nauczyciela. Złożenie przez dyrektora szkoły takiego wniosku powoduje powołanie przez właściwy organ zespołu oceniającego, którego ocena jest ostateczna (art. 6 "a" ust. 10 Karty Nauczyciela). Uwzględniając treść art. 38 ust. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy o systemie oświaty należy stwierdzić, że w przepisie tym nie chodzi o ocenę całościową lecz cząstkową ocenę realizacji zadań i obowiązków w różnych obszarach działań. Ustawodawca w przepisie tym mówi o "negatywnej ocenie pracy lub negatywnej ocenie wykonywania zadań wymienionych w art. 34 "a" ust.2". Zatem wystarczającą do odwołania dyrektora będzie albo negatywna ocena w zakresie administracyjno-finansowym, albo w zakresie pozostałej działalności, albo w obu tych obszarach łącznie. Jak wynika z powyższego sposób i tryb przeprowadzenia oceny pracy dyrektora szkoły i oceny wykonywania przez niego zadań wymienionych w art. 34 "a" ust. 2 ustawy jest ściśle określony przepisami ustawy o systemie oświaty, Karty Nauczyciela oraz przepisami rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2000r. W tym trybie nie dokonano oceny wykonywania przez J. O. zadań wymienionych w art. 34 "a" ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Absolutnie nieuzasadnione jest twierdzenie Wójta Gminy, że jako organ odwołujący dyrektora szkoły mógł samodzielnie dokonać oceny pracy dyrektora Zespołu Szkół J. O. z powodów związanych z administrowaniem obiektu. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane z zupełnym pominięciem obowiązującej procedury odwołania dyrektora szkoły, a także z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów proceduralnych. Te uchybienia Wójta Gminy winny skutkować stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] z 7 września 2006r. z powodu rażącego naruszenia przepisu art. 38 ust. 1 pkt. 1 lit "b" ustawy o systemie oświaty. Jednakże, zgodnie z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie stwierdza się nieważności zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jego wydania, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. Jeżeli nie stwierdzono nieważności zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w art. 90 ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sad administracyjny orzeka o niezgodności zarządzenia z prawem. Art. 90 ust. 1 stanowi , że wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dnia od dnia ich podjęcia, a akty ustanawiające przepisy porządkowe w ciągu dwóch dni od ich ustanowienia. Zatem przepis ten określa, które z zarządzeń podlegają obowiązkowi przedłożenia, a które nie. Zdaniem Sądu orzekającego Wójt Gminy nie miał obowiązku przedłożenia wojewodzie zaskarżonego zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ponieważ zarządzenie to nie dotyczy przepisów porządkowych. Okoliczność ta nie wyłącza jednak uprawnienia wojewody, wynikającego z treści art. 88 ustawy o samorządzie gminnym, do żądania przedstawienia każdego aktu wójta, w tym każdego zarządzenia, w celu oceny jego legalności. Wojewoda zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia 7 września 2006r. otrzymał w dniu 19 października 2007r., a więc po upływie jednego roku od dnia jego wydania. W związku z tym Wojewoda nie był uprawniony do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, władny jest tylko stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd odrzucił skargę J. O. na zarządzenie Wójta Gminy nr [...] z dnia 7 września 2006r., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1, § 2 i § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć zarządzenie do sądu administracyjnego. J. O. zaskarżone zarządzenie otrzymała w dniu 8 września 2006r., a skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła w dniu 14 listopada 2007r., bez spełnienia wymogu określonego w cytowanym wyżej art. 101 ust. 1 Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 i art. 58 § 1 pkt. 6 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. /-/ I. Kucznerowicz /-/E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus JH