II OSK 1728/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 30 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 399/08 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie na rzecz P. Spółki z o.o. w Warszawie kwotę 530 (słownie: pięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 399/08 oddalił skargę P. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., po ponownym rozpoznaniu wniosku P. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej [...] wraz z elektroenergetyczną linią zasilającą, w obrębie D. , działka nr [....] przy ul. [...]. Uzasadnił to potrzebą chronienia przestrzeni historycznej oraz faktem naruszenia ładu przestrzennego i architektonicznego w tej części wsi, a w szczególności w rejonie ulicy [...]. Stwierdził, że ulica [...] położona jest w proponowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej, obejmującej granice zagospodarowania niwy siedliskowej wsi o określonym i czytelnym układzie ruralistycznym. W związku z tym decyzja uzgodniona została z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Szczecinie - postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w wyniku rozpoznania odwołania P. Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W ocenie Kolegium umieszczenie stacji bazowej telefonii cyfrowej w centralnym punkcie wsi w zabudowie niskiej jedno i wielorodzinnej zburzy istniejący ład przestrzenny jak też architektoniczny. Ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wynika, że Gmina D. w zakresie planowania przestrzennego będzie prowadziła politykę ograniczenia lokalizacji inwestycji ingerujących w krajobraz. Studium nie stanowi prawa miejscowego jednakże wobec jego braku, do czasu jego uchwalenia niezbędne jest utrzymanie określonego kierunku inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. Spółka z o.o. w Warszawie kwestionując decyzję organu II instancji zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 4 i 5, art. 53 pkt 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego przez naruszenie art. 6 i 7 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 tej ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. o czym stanowi ust. 3 art. 53 ustawy. Współdziałanie, o którym mowa w przepisie art. 106 k.p.a. może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D. , zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z wnioskiem o uzgodnienie decyzji odmawiającej skarżącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, przesyłając jednocześnie projekt decyzji. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2007 r., uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji załączony do wniosku. Mając na uwadze, że przesłany Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w Szczecinie projekt decyzji dotyczył odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i organ ten zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy D. , według Sądu, należy przyjąć, że w rezultacie wyraził negatywne stanowisko, co do planowanej przez skarżącą inwestycji. Jak już wyżej podano organ wydający decyzję związany jest stanowiskiem organu współdziałającego. Brak zgody organu współdziałającego obligował więc Wójta D. do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w D. na działce nr [...]. Prawidłowa jest zatem również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną zgodnie z prawem. Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2000 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku P. Sp. z o.o. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: - prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2003, nr 162, poz. 1568), - prawa procesowego poprzez naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w Szczecinie wskazał na przepis art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl, którego wymagane jest uzgodnienie od wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Zważyć jednak należy, iż przedmiotowy teren nie jest objęty ochroną konserwatorską, postanowienie Konserwatora zostało wydane bez podstawy prawnej, zatem Wójt Gminy D. nie mógł się na nie powoływać. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, na który to przepis powołał się Konserwator w swym postanowieniu, formą ochrony zabytków są ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, co oczywiste, na przedmiotowym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie obowiązuje. Zważywszy powyższe postanowienie Konserwatora wydane było bez podstawy prawnej zatem nie powinno być uwzględnione, a już z pewnością nie powinno wiązać Wójta Gminy D. Powyższe naruszenie nie zostało dostrzeżone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skupił się wyłącznie na powyższej okoliczności, co doprowadziło, że w rzeczywistości nie rozpatrzył rzeczywistych zarzutów skarżącej podnoszonych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest w zasadniczej części oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy jednak zauważyć, że nie można zgodzić się z wnoszącą skargę kasacyjną, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w myśl którego Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Stosownie natomiast do art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami formami ochrony zabytków są m. in. ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W sprawie niniejszej organ I instancji odmawiając ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdził, że inwestycja położona jest w proponowanej strefie ochrony konserwatorskiej i w związku z tym została negatywnie uzgodniona z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Szczecinie - postanowienie z dnia [...] stycznia 2007 r. Wnosząca skargę kasacyjną P. Sp. z o.o. upatruje naruszenia powyższych przepisów w tym, że postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie zostało wydane bez podstawy prawnej, ponieważ teren na którym jest zlokalizowana inwestycja nie jest objęty ochroną konserwatorską w związku z czym Wójt Gminy D. nie mógł się powoływać na postanowienie Konserwatora Zabytków. Tak postawiony zarzut naruszenie powyższych przepisów należy uznać za uzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyjaśnił bowiem mającej podstawowe znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej kwestii czy teren, na którym ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest rzeczywiście objęty ochroną konserwatorską i czy w związku z tym postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie aprobujące projekt decyzji Wójta Gminy D. odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zostało wydane bez podstawy prawnej. Z wydanych w sprawie niniejszej decyzji w tym również postanowienia Konserwatora Zabytków nie wynika bowiem, co trafnie podnosi skarżąca, aby na przedmiotowym obszarze obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, który przewidywałby ochronę konserwatorską omawianego terenu albo żeby obszar ten podlegał ochronie konserwatorskiej na innej podstawie. Niejako na marginesie należy ponadto zauważyć, że zgodnie z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego lecz jego ustalenia są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. W wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1888/07 (LEX nr 470928) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który należy podzielić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego i nie może stanowić materialnoprawnej podstawy odmowy dopuszczenia przedsięwzięć inwestycyjnych. Z powyższych względów zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 16 lipca 2008 r. podlegał uchyleniu. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Sąd powinien ustalić, czy istotnie teren, na którym jest zlokalizowana przedmiotowa inwestycja jest objęty ochroną konserwatorską i czy zasadnie organy administracji architektoniczno-budowlanej orzekające w sprawie niniejszej powołują się na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2007 r. Należy przy tym zauważyć, iż pełnomocnik składającej skargę kasacyjną Spółki złożył na rozprawie kopię postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2009 r. stwierdzającego nieważność postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2007 r. Okoliczność tą Sąd I instancji powinien mieć również na uwadze, zwłaszcza w sytuacji, iż w dacie orzekania przez niego kwestia ostateczności tego postanowienia wydanego w trybie nadzwyczajnym powinna być już rozstrzygnięta, pamiętając o tym, iż skutki wywołane przez stwierdzenie nieważności indywidualnego aktu administracyjnego następują ex tunc. Niezależnie od tego Sąd może rozważyć ewentualną możliwość zastosowania w stosunku do postanowienia z [...] stycznia 2007 r. przepisu art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.