II OSK 1579/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA - Włodzimierz Ryms (spr) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2008 r., na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SAB/Po 22/08 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi K. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 17 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę K. B. na bezczynność Wójta Gminy P. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga na bezczynność przysługuje jedynie w takich granicach w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia, akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Zobowiązanie organu do podjęcia określonych działań musi wynikać z konkretnego przepisu ustawy, nie zaś z klauzuli generalnej stwierdzającej jedynie, że określone zadania leżą w kompetencji określonego organu administracji. W skardze błędnie wskazano jako jej podstawę prawną art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1591 ze zm.), zamiast art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w sytuacji gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem. Obowiązujące przepisy prawne formułują jedynie w sposób ogólny obowiązki gminy w przedmiocie utrzymania czystości na jej terenie. Brak jest postanowień, które w sposób jednoznaczny zobowiązywałyby wójta gminy do podjęcia określonych działań w formie i terminie określonym przepisami prawa. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa jedynie, w art. 5 ust. 6, że do obowiązków wójta należy nadzór nad realizacją utrzymania czystości i porządku przez właścicieli nieruchomości położonej w gminie. Sprawa ewentualnego zanieczyszczania stawu znajdującego się na nieruchomości skarżącego należy do kognicji sądu powszechnego, nie zaś sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej od tego postanowienia skarżący zarzucił naruszenie art. 30 i 101a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminie (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) polegające na przyjęciu, że wójt nie ma obowiązku podjęcia określonych działań w celu utrzymania porządku i czystości w gminie, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność tego organu nie przysługuje. Wójt Gminy P. ustalił, że właściciele nieruchomości położonych wzdłuż zanieczyszczonego rowu posiadają ważne umowy o wywóz nieczystości oraz dowody zapłaty za świadczoną usługę. Jednocześnie ustalono, że woda w rowie jest zanieczyszczona. W ocenie organu poza ukaraniem mandatem karnym gmina nie może podjąć żadnych działań w przypadku zanieczyszczenia rowu. Właściciele nieruchomości pomimo zawarcia umów nie wypełniają obowiązku nałożonego na nich w art. 5 ust. 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W sytuacji nienależytego wykonywania obowiązku pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości nieczystości ciekłych gmina powinna przejąć ten obowiązek od właścicieli nieruchomości. Obowiązek utrzymania czystości i porządku w gminach należy na podstawie art. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do zadań własnych gminy. Stanowisko przeciwne prowadziłoby do przyjęcia, że sam fakt zawarcia umów o wywóz nieczystości zwalnia zarówno właścicieli nieruchomości jak i gminę od obowiązku utrzymania czystości i porządku. Okoliczność, że uchwała Rady Gminy P. z dnia [..] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy P. nie zawiera przepisu nakazującego wójtowi podjęcia konkretnych działań w zakresie utrzymywania czystości i porządku w gminie, nie przesądza o tym, że nie można od wójta domagać się podjęcia działań zmierzających do wykonania uchwały w zakresie kontroli i egzekwowania postanowień regulaminu utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy P.. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny, stosowanie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Skarżący w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 101a i 30 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 6 a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wskazując iż gmina jest obowiązana przejąć obowiązek usuwania nieczystości przez właścicieli nieruchomości. Zdaniem skarżącego zaniechanie tego działania może być podstawą skargi w trybie art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do tak sformułowanych podstaw kasacyjnych należy uznać, iż Sąd pierwszej instancji nie naruszył powołanych przepisów i prawidłowo odrzucił skargę, stwierdzając, że w rozpoznawanej sprawie przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym nie może być podstawą skargi do nakazania Wójtowi podjęcia określonych działań na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Stosowanie do art. 101a ustawy o samorządzie gminnym, skargę można wnieść, jeżeli organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez niewykonywanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 101 w związku z art. 101a ust.1 ustawy o samorządzie gminnym). Jednakże przepisy te nie mają zastosowania, jeżeli określony rodzaj spraw został przekazany do załatwienia i rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ administracji publicznej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 101a w związku z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym oraz 6a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, należy wskazać, że istota rozwiązania przyjętego w tym artykule polega przede wszystkim na tym, że uchwała rady gminy w zakresie przejęcia niektórych obowiązków właścicieli nieruchomości, podjęta na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, jako akt prawa miejscowego wiąże wszystkich mieszkańców gminy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie kwestia utrzymywania czystości i porządku dotyczy jedynie niektórych właścicieli nieruchomości. Nie można zatem z faktu, iż niektórzy właściciele nieruchomości nie wykonują swoich obowiązków, wywodzić obowiązku podjęcia uchwały w przedmiocie przejęcia przez gminę od wszystkich mieszkańców obowiązków w zakresie utrzymywania czystości i porządku. Nie można pominąć także faktu, iż uchwała rady gminy w tym zakresie może być podjęta dopiero na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym. Z uzasadnienia skargi wynika, iż żądanie skarżącego skierowane do Wójta Gminy P. dotyczy w istocie rzeczy tego, aby organ podjął działania w celu zaprzestania przez właścicieli nieruchomości odprowadzania nieczystości, które zanieczyszczają jego nieruchomość (staw przepływowy), co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawę załatwianą w drodze decyzji administracyjnej. Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości przez jej właściciela określa ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku między innymi przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji lub wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone przepisami odrębnymi, zbieranie powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych zgodnie z wymaganiami określonymi w regulaminie, gromadzenie nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych i pozbywanie się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi. Nadzór nad przestrzeganiem ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w szczególności nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości sprawuje wójt (burmistrz, prezydent miasta). Zgodnie z treścią art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, w przypadku stwierdzenia niewykonywania obowiązków określonych w tej ustawie przez właściciela nieruchomości wójt (burmistrz, prezydent) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku. Oznacza to, że w zakresie niewykonywania przez właścicieli obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 - 4 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach organ administracji - wójt (burmistrz, prezydent miasta) rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 102 ustawy o samorządzie gminnym przepisów rozdziału 10 tej ustawy - Nadzór nad działalnością gminną, a więc także art. 101a nie stosuje się w sprawach załatwianych w drodze decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze. Kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określaną przepisy odrębne. Zatem w sprawach z zakresu nadzoru nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości dotyczących zapewnienia utrzymania czystości i porządku sprawowanego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) skarga, o której mowa w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym jest niedopuszczalna. Na marginesie należy wskazać, że w przypadku niezałatwienia przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, stosowanie do przepisu art. 37 §1 K.p.a., stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia, w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego, a następnie skarga na bezczynność organu (art. 3 § 2 pkt 8 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Warunkiem wniesienia skargi na bezczynność w takim przypadku jest wniesienie zażalenia, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (art. 52 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.