II OSK 1524/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Sidorowska po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego oraz M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 983/08 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 30 stycznia 2008 r. nr 222/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną M. S., 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody Mazowieckiego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Wojewody Mazowieckiego, stwierdził nieważność § 7 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim z dnia 30 stycznia 2008 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w pozostałym zakresie oddalił skargę na tę uchwałę. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy, które pozostają w związku z podstawami skarg kasacyjnych. Rada Miejska w Grodzisku Mazowieckim uchwałą z dnia 30 stycznia 2008 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów gminy Grodzisk Mazowiecki dla części wsi Czarny Las. Na tę uchwałę skargę, na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł Wojewoda Mazowiecki zarzucając naruszenie art. 1, 4 ust.1, art. 6 ust. 2, art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 4 pkt 9 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Nr 164, poz. 1587) oraz § 217 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej: rozporządzenie. Wojewoda Mazowiecki podniósł, że dopuszczono realizację inwestycji celu publicznego bez wskazania w planie ich lokalizacji. Zdaniem skarżącego inwestycja celu publicznego powinna być skonkretyzowana w planie poprzez przyporządkowanie jej do obszaru wyznaczonego liniami rozgraniczającymi i określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy danego obszaru, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zarzucił również niezachowanie właściwych odległości od terenów leśnych przy ustaleniu przewidzianych pod budownictwo mieszkaniowe terenów oznaczonych symbolami 48 MNA, 49 MNE, 50 MNU, 51 MNU i 72 MNa, naruszono bowiem zakaz lokalizacji budynków i budowli w odległości mniejszej niż 25 m od granicy kompleksów leśnych wchodzących w skład obszaru chronionego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że § 7 ust. 3 zaskarżonej uchwały określając przykładowy katalog dopuszczalnych przedsięwzięć umożliwia w istocie realizację wszelkich inwestycji celu publicznego na wszystkich terenach objętych planem. Tym samym przepis ten narusza art. 4 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzając po stronie adresatów norm stan niepewności w kwestii przeznaczenia ich działek. Rada Miejska w Grodzisku Mazowieckim przekroczyła granice przyznanego jej władztwa planistycznego ingerując w konstytucyjnie chronione prawo własności w sposób "nadmierny". Sąd nie uwzględnił natomiast pozostałych zarzutów skargi, w szczególności nie podzielił poglądu skarżącego, iż uchwała z dnia 30 stycznia 2008 r. narusza § 271 rozporządzenia. Przepis ten dotyczy dalszego etapu procesu inwestycyjnego, to jest postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto wskazane przez skarżącego § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f i § 10 ust. 2 pkt 2 lit. e uchwały wyznaczają jedynie nieprzekraczalne w stosunku do granicy lasu linie zabudowy, a jednocześnie w uchwale stwierdzono, że "zagospodarowanie terenu winno spełniać obowiązujące normy i przepisy odrębne". Linia zabudowy określa granicę terenu potencjalnych inwestycji. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Natomiast, co do zarzutów podnoszonych przez M. S., dopuszczoną do udziału w tym postępowaniu sądowym, Sąd stwierdził, że nie podlegają ocenie w sprawie ze skargi organu nadzoru. M. S. przysługuje własna skarga po uprzednim wezwaniu Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego uchwałą z dnia 30 stycznia 2008 r. W przypadku bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia można wnieść skargę do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Od wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. skargi kasacyjne wnieśli M. S. oraz Wojewoda Mazowiecki. W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżyła wyrok w zakresie oddalenia skargi, zarzucając naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4 w związku z art. 135 i 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę nie odniósł się do stawianych przez nią zarzutów, tym samym naruszył obowiązek podejmowania wszelkich dostępnych środków w celu końcowego załatwienia sprawy. Uzasadnieniem dla tego zaniechania nie może być zaprezentowane przez Sąd w uzasadnieniu wyroku stanowisko, iż skarżąca jest uprawniona do dochodzenia ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd administracyjny jest obowiązany wyjść poza zarzuty przedstawione w skardze i wnikliwie rozpatrzyć, czy będący przedmiotem kontroli akt organu administracji publicznej nie naruszał prawa w zakresie nie objętym skargą. Wojewoda Mazowiecki zaskarżył wyrok w części oddalającej skargę co do § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f i § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e kwestionowanej uchwały wyznaczających nieprzekraczalne linie zabudowy od granicy lasu w odległości 6 m, zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 271 rozporządzenia. Skarżący podniósł, iż uznanie przez Sąd, iż określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy na 6 m od granicy lasu, w miejscach oznaczonych na rysunku planu, przy jednoczesnym zastrzeżeniu zgodności zagospodarowania terenu z przepisami odrębnymi, stanowi naruszenie prawa. Zdaniem Wojewody błędnie Sądu uznał, iż kontrola zachowania odległości poszczególnych projektowanych budynków od granicy lasu w zakresie zachowania norm określonych m. in. w § 271 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. powinna nastąpić dopiero na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a unormowania planu zagospodarowania przestrzennego nie muszą respektować tych norm, bowiem będą one skorygowane na etapie realizacji planu. Wskazując taką podstawę kasacyjną Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i uwzględnienie skargi także w tej części lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W związku z wniesieniem skargi kasacyjnej przez M. S. konieczne jest rozważenie, czy M. S. jest stroną w tej sprawie, albowiem stosownie do przepisu art. 173 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną może wnieść strona. W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA z 2005 r., z. 4, poz. 62) wyjaśniono, że Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę. W sytuacji gdy skarga kasacyjna pochodzi od osoby traktowanej przez Sąd pierwszej instancji jako strona (osoba ta została dopuszczona do udziału w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym i brała udział w tym postępowaniu jako strona), wymaga rozstrzygnięcia kwestia, czy w rozpoznawanej sprawie osoba ta może być stroną z uwagi na własny interes prawny. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji dopuścił taką osobę do udziału w postępowaniu sądowym nie przesądza sama przez się o posiadaniu przez tę osobę statusu strony. Ocena, że osoba taka nie miała i nie ma statusu strony prowadzi do oddalania skargi kasacyjnej z tego tylko powodu, co oznacza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjne nie mogą być rozpoznawane. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) regulują nadzór na działalnością gminną sprawowany przez organ nadzoru. W ramach tego nadzoru mogą toczyć się określone postępowania, które obejmują także postępowanie nadzorcze nad uchwałami i zarządzaniem organów gminy prowadzone z urzędu przez wojewodę. Postępowanie nadzorcze jest postępowaniem prowadzonym z udziałem organu gminy, w którym nie biorą udziału inne podmioty. W ramach tego postępowania, jeżeli organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, z uwagi na upływ terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ustawy o samorządzie gminnym). Osoba, która nie jest uczestnikiem postępowania nadzorczego nie może być uczestnikiem postępowania przed sądem administracyjnym, chyba, że ustawa wyraźnie tak stanowi (taki wyjątek wynika z art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym i dotyczy zarządzenia zastępczego). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organu gminy reguluje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który określa odrębny rodzaj postępowania. Odrębność tych postępowań wyłącza możliwość udziału osoby, która może wnieść skargę na podstawie art. 101, w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę, także w przypadku, gdy wojewoda zaskarża uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego. W tym względzie należy podzielić stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 298/06 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 2, poz. 34). W tym stanie rzeczy postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego o dopuszczeniu M. S. do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w Grodzisku Mazowieckim jest wadliwe i nie powoduje, że M. S. jest stroną w tej sprawie, która może wnieść skargę kasacyjną. Oznacza to, że skarga kasacyjna M. S. podlega oddaleniu z tego powodu, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co wyklucza odniesienie się w postępowaniu kasacyjnym do zarzutów przytoczonych w skardze kasacyjnej M. S. Rozpoznając skargę kasacyjną Wojewody Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zagadnienie prawne objęte skargą kasacyjną Wojewody sprowadza się do oceny, czy Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż kwestionowane przepisy § 8 ust. 2 pkt 3 lit. f, § 9 ust. 2 pkt 3 lit. f i § 10 ust. 2 pkt 3 lit. e uchwały nie naruszają § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od granicy lasu. Przepisy uchwały stanowiącej przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tak jak każdy przepis prawny, podlegają wykładni w toku ich stosowania. Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił uwagę, że kwestionowane przepisy uchwały nie mogą być wykładane i stosowane w oderwaniu od innych obowiązujących przepisów. Skoro więc w uchwale przyjęto, że zagospodarowanie terenu winno spełniać obowiązujące normy i przepisy odrębne, to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Norma, która wynika z kwestionowanych przepisów uchwały powinna być rozumiana w ten sposób, że w przypadku sytuowania budynków na terenie objętym planem muszą być stosowane także normy wynikające z rozporządzenia z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, z tym, że odstępstwo od tych norm nie może spowodować przekroczenia wyznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego linii zabudowy. O tym, że takie odstępstwa są dopuszczalne stanowi art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z tego względu ma rację Sąd pierwszej instancji, że kwestia usytuowania budynków na terenie objętym planem wymaga każdorazowo rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie o pozwolenie na budowę. Tego stanowiska nie można podważyć argumentem, iż ma być dokonana zmian prawa polegająca na zniesieniu obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Z przytoczonych względów NSA, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę kasacyjną Wojewody.