II SA/Gl 459/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Joanna Małachowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody S. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia (...) r., nr (...) w przedmiocie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia nieruchomości: stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Rada Miasta M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawienia na okres [...] lat z przeznaczeniem pod działalność hotelarską zabudowanej nieruchomości gruntowej stanowiącej własność Gminy M., położonej przy ulicy [...] w M. Uchwała ta została oparta na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) w związku z art. 37 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm. dalej u.g.n.). Wojewoda działając w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. skargą z dnia [...] r. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwałą jako niezgodnej z art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Uzasadniając skargę wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Ponieważ w chwili podejmowania przez Radę Miasta M. zaskarżonej uchwały nie obowiązywały na obszarze gminy zasady, o jakich mowa w przytoczonym przepisie, Prezydent Miasta musiał uzyskać zgodę Rady na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Zawarcie jednak umowy dzierżawy, jak podkreślił Wojewoda, winno nastąpić w zgodzie z przepisami, a w szczególności art. 37 ust. 1 i ust. 4 u.g.n. Analiza art. 37 ust. 4 u.g.n. prowadzi zdaniem organu nadzoru do wniosku, że przepis ten należy interpretować nie tylko łącznie ze stosowanym odpowiednio art. 37 ust. 1 u.g.n., ale także z ust. 2 i ust. 3 tego artykułu. W związku z tym katalog przypadków, w których Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązkowego trybu zawierania umów wymienionych w art. 37 ust. 4 u.g.n. ma charakter zamknięty, oparty wyłącznie na odpowiednio stosowanym art. 37 ust. 3 u.g.n, albowiem w sytuacjach wymienionych w art. 37 ust. 2 tej ustawy zawarcie umowy z mocy ustawy następuje w trybie bezprzetargowym. Wyrażenie zatem zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania przedmiotowych umów możliwe jest jedynie w przypadkach wskazanych w art. 37 ust. 3 u.g.n. i to tylko wówczas, gdy o ich zawarcie nie ubiega się więcej podmiotów. Wojewoda zauważył także, że zamieszczenie w ustawie odrębnej regulacji dotyczącej trybu zawierania umów najmu, dzierżawy, a także użytkowania na czas dłuższy niż 3 lata, było niezbędne z punktu widzenia zabiegów legislacyjnych. Przepis art. 37 ust. 1 u,g.n. może być bowiem stosowany jedynie odpowiednio, a nie wprost, gdyż nie wszystkie przypadki ustawowe mogą w praktyce dotyczyć umów użytkowania, najmu czy dzierżawy. W przypadku zaskarżonej uchwały nie zachodziła zaś sytuacja dająca podstawę do wyrażenia zgody przez radę na odstąpienie od trybu przetargowego zawierania umowy dzierżawy. Nieruchomość wskazana w tej uchwale miała bowiem zostać wydzierżawiona na działalność hotelarską, a więc na cel nie wymieniony w art. 37 ust. 3 u.g.n. i z tej przyczyny należy uznać, że Rada Miasta M. nie była uprawniona do wyrażania zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu wydzierżawiania tej nieruchomości na okres [...] lat. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta M. zastępowana przez radcę prawnego I. Z. wniosła o jej oddalenie w całości. Wskazała, że pogląd Wojewody jest nieuprawniony, gdyż skarżona uchwała jest zgodna z przepisami prawa. W szczególności zdaniem Rady z treści art. 37 ust. 4 u.g.n. wynika obowiązek stosowania przepisu ust. 1 odpowiednio, a nie wprost, co uniemożliwia automatyczne stosowanie przepisu odsyłającego do normy wynikającej z przepisu docelowego. Użycie przez ustawodawcę tego zwrotu oznacza możliwość modyfikacji zakresu wskazanej normy prawnej, uzasadnionej odmiennością analizowanego stanu faktycznego. Czynności mające na celu wydzierżawienie czy najem nieruchomości gruntowych różnią się od ich sprzedaży, czy ustanowienia na nich prawa użytkowania wieczystego. W wyniku tych czynności najemca czy dzierżawca posiada niewielkie uprawnienia w stosunku do ich przedmiotu i co najistotniejsze nie może go zbyć i uczynić przedmiotem dalszego obrotu. Naruszenie warunków umowy z reguły zaś skutkuje jej rozwiązaniem i koniecznością zwrotu przedmiotu dzierżawy (najmu). Tym samym nie istnieje konieczność przy dzierżawie czy najmie stosowania takich obostrzeń, jak przy sprzedaży nieruchomości w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgoda organu stanowiącego w przypadku zbycia nieruchomości może dotyczyć zatem – zdaniem Rady – wyłącznie stanów faktycznych wynikających z art. 37 ust. 3 u,.g.n. W związku z tym powstaje pierwsza wątpliwość, skoro zgoda rady wpisana została w przepisie art. 37 ust. 3 u.g.n. (a są to jedyne przypadki uzasadniające odstąpienie od przetargu), po co ustawodawca miałby "dodatkowo" poczynić zastrzeżenia o takiej zgodzie w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. Stosując wykładnię Wojewody przepis ten jest więc zbędny, zaś sama norma prawna dotycząca dzierżawy, użytkowania i najmu ograniczyłaby się jedynie do zdania pierwszego. Skoro jednak ustawodawca zdecydował się umieścić zapis o wyrażeniu odrębnej zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia wskazanych umów widocznie miał określony cel. Zdaniem Rady Miasta M. odesłanie wyrażone w zdaniu 1 art. 37 ust. 4 u.g.n. dotyczy tym samym jedynie wskazania, iż generalnie zawieranie tych umów winno następować w trybie przetargowym, jednak właściwa rada, sejmik czy wojewoda mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania takich umów. Ponadto rada wskazała, ze katalog zwolnień zamieszczonych w art. 37 ust. 2 u.g.n. pozwalający na odstąpienie od przetargowego trybu zbywania nieruchomości w pewnych punktach nijak nie przystaje do zawarcia umów dzierżawy, najmu, czy użytkowania (m.in. art. 37 ust. 2 pkt 5 u.g.n. stanowiący o zbywaniu nieruchomości na rzecz użytkownika wieczystego). Prowadzi to do wniosku, iż katalog wyłączeń stosowania trybu przetargowego jest większy przy zbyciu prawa niż przy najmie bądź dzierżawie, a tym samym paradoksalnie łatwiej jest sprzedać nieruchomość w trybie bezprzetargowym niż ją wydzierżawić. Koncepcja lansowana przez Radę Miasta M. zakłada natomiast uelastycznienie procedur regulujących gospodarkę nieruchomościami gminy, przy zachowaniu racjonalności podejmowanych działań. Wydzierżawienie nieruchomości na okres przekraczający 3 lata nie należy bowiem do autonomicznej woli organu wykonawczego, lecz uzależnione jest od wyrażenia zgody przez organ stanowiący i kontrolny. Dodatkowo Rada zarzuciła błędne oznaczenie strony przeciwnej, bowiem skoro wniesiona skarga stanowi realizację uprawnień nadzorczych Wojewody to stroną postępowania przed sądem administracyjnym winna być Gmina M. a nie Rada Miasta M. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona uchwała Rady Miasta M. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa. W pierwszym rzędzie należy odnieść się do stanowiska Rady dotyczącego błędnego oznaczenia stron postępowania. Zauważyć trzeba, że wojewoda w skardze wskazał, że stroną tego postępowania jest organ jednostki samorządu terytorialnego: Rada Miasta M. Zdaniem Sądu takie określenie strony postępowania nadzorczego toczącego się w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym było prawidłowe. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Rady, że zaskarżona uchwała dotyczyła interesu prawnego gminy, która działa podobnie jak inne osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową przez osoby uprawnione do działania w ich imieniu (art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej p.p.s.a.). Powołany przepis stosowany w związku z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym powoduje, że uprawnionym do reprezentowania gminy w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest zwykle jej organ wykonawczy, a zatem wójt, burmistrz (prezydent miasta). Zauważyć jednak należy, że stosownie do przepisu art. 32 p.p.s.a. stronami w sprawie sądowoadministracyjnej są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem skargi, a zatem skoro przedmiotem skargi wojewody jako organu nadzorującego działalność gminy była uchwała rady gminy to właśnie rada jako organ stanowiący, a nie organ wykonawczy gminy jest stroną takiego postępowania. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu wskazać trzeba, że Rada Miasta M. wyraziła nim zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego wydzierżawienia na okres [...] lat stanowiącej mienie komunalne zabudowanej nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m2 składającej się z działek o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] i [...] k.m. [...], obręb K. na cele działalności hotelarskiej. Art. 37 ust. 1 u.g.n. wprowadza generalną zasadę zgodnie z którą sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego następuje w drodze przetargu. W ust. 2 tego artykułu ustawodawca enumeratywnie wyliczył przypadki, w których nieruchomości takie są zbywane w drodze bezprzetargowej. Ma to miejsce, gdy przedmiotowa nieruchomość: 1) jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34; 2) zbycie następuje między Skarbem Państwa a jednostką samorządu terytorialnego oraz między tymi jednostkami; 3) jest zbywana na rzecz osób, o których mowa w art. 68 ust. 1 pkt 2; 4) zbycie następuje w drodze zamiany lub darowizny; 5) sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz jej użytkownika wieczystego; 6) przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, niezbędne do poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości; 7) ma stanowić wkład niepieniężny (aport) do spółki albo wyposażenie nowo tworzonej państwowej lub samorządowej osoby prawnej lub majątek tworzonej fundacji; 8) jest zbywana na rzecz zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, na której terenie jest położona; 9) przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości; 10) jest zbywana nar rzecz kościołów i związków wyznaniowych, mających uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 11) jest sprzedawana na rzecz partnera prywatnego lub spółki, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, jako wkład własny podmiotu publicznego, w celu realizowania zadań publicznych w ramach partnerstwa publiczno-prywatnego, z zastrzeżeniem art. 25 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. W ust. 3 tego artykułu ustawodawca umocował wojewodę w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa i odpowiednią radę lub sejmik – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do zwolnienia odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe lub na realizację urządzeń infrastruktury technicznej albo innych celów publicznych, jeżeli cele te będą realizowane przez podmioty, dla których są to cele statutowe i których dochody przeznacza się w całości na działalność statutową. Zwolnienie takie może mieć miejsce również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający powyższe warunki. Ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.) ustawodawca uzupełnił art. 37 u.g.n. o dodatkowy ust. 4. Zgodnie z nim przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Ten ostatnio wymieniony przepis stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonej przez Wojewodę uchwały Rady Miasta M. Bezspornym w sprawie jest, że Rada Miasta M. nie podjęła uchwały o jakiej jest mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. określającej zasady nabywania, zbywania i obciążania komunalnych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, a zatem stosownie do części końcowej przywołanego przepisu Prezydent Miasta M. był zobowiązany uzyskać zgodę Rady Miasta M. na zawarcie umowy dzierżawy nieruchomości położonej przy ul. [...] w M. Z treści zaskarżonej uchwały i jej uzasadnienia wynika, że Rada uchwały takiej treści nie podjęła, a w jej miejsce, podjęła zaskarżoną uchwałę wskazując w podstawie prawnej obok przepisu art. 37 ust. 4 u.g.n. także art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Przechodząc do podstawowego zarzutu skargi związanego z nieprawidłową wykładnią art. 37 ust. 4 u.g.n. dokonaną przez Radę Miasta zgodzić się należy z interpretacją tego przepisu zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OSK 756/05 [w:] LEX nr 209189). Zgodnie z nią odwołanie się w art. 37 ust. 4 u.g.n. do odpowiedniego stosowania ust. 1 powoduje, że do zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata "ust. 1 będzie miał zastosowanie wprost, zatem również z zastrzeżeniami, o których mowa w ust. 2 i 3 tego artykułu, bowiem ust. 1 na nie się powołuje. Natomiast ust. 2 i 3 będzie miał odpowiednie zastosowanie przy wyrażaniu zgody, o której mowa w zdaniu drugim ust. 4". Oczywiste jest, na co zresztą wskazano w odpowiedzi na skargę, że nie wszystkie sytuacje wymienione art. 37 ust. 2 u.g.n., których wystąpienie zwalnia od obowiązku organizowania przetargu będą miały zastosowanie w przypadku zawierania umów najmu czy dzierżawy (dot. to ust. 1, 5 i 9). Zastosowania takiego nie znajdzie również przepis zamieszczony w zdaniu drugim ust. 3. Dodatkowo zauważyć należy, że ten ostatni przepis dostarcza dodatkowego argumentu wskazującego na prawidłowość wykładni zaproponowanej przez Wojewodę i aprobowanej przez Sąd. Zezwala on bowiem wojewodzie w przypadku mienia Skarbu Państwa oraz odpowiedniej radzie lub sejmikowi w przypadku nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego na zwolnienie z obowiązku ich zbycia w drodze przetargu, gdy sprzedaż następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Tym samym, gdyby doszło do zawarcia w trybie bezprzetargowym umowy dzierżawy nieruchomości gruntowej na okres 10 lat mogłoby to spowodować możliwość obejścia przepisu art. 37 ust. 1 u.g.n. bowiem po zabudowaniu nieruchomość taka może zostać sprzedana dzierżawcy w trybie bezprzetargowym. Nota bene tylko niewielka część nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą była zabudowana budynkiem hotelu, a w obowiązującym planie miejscowym została ona w całości przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem funkcji usługowej jako funkcji uzupełniającej (jednostka planu "MU IV"), co powoduje, że powyższe rozważania nie mają wyłącznie charakteru teoretycznego. Akceptacji Sądu nie mógł uzyskać także pogląd prawny, że norma zamieszczona w zdaniu drugim art. 37 ust. 4 u.g.n. daje w każdej sytuacji podstawę prawną do wyrażania przez właściwy organ zgody na odstąpienie od przetargowego trybu zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata. Po pierwsze zauważyć należy, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika Rady przy zastosowaniu wykładni wskazanej przez Wojewodę. Przepis zamieszczony w art. 37 ust. 4 zd. 2 u.g.n. nie jest zbędny, gdyż zawiera on normę o charakterze kompetencyjnym określającą organy właściwe do udzielenia zgody na bezprzetargowy tryb zawierania wskazanych w nim umów. Po drugie zaś aby przypisać temu przepisowi wspomnianą treść musiałby on zostać uzupełniony o zwrot "ust. 3 nie stosuje się". W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że poddana kontroli Sądu uchwała została wydana z naruszeniem art. 37 u.g.n., co przesądza o konieczności stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 147 p.p.s.a. SW