VI SA/Wa 861/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2008 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a., art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz lp. 10.2, lp. 11.1.2 lit c załącznika do ww. ustawy o transporcie drogowym, art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.), art. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006) po rozpatrzeniu odwołania R. K. z dnia 4 września 2007 r. wniesionego od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 6.300 złotych; 1. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji; 2. w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Do powyższych rozstrzygnięć organów obu instancji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5 lipca 2007 r. na punkcie kontrolnym w [...] drogi krajowej nr [...] zatrzymano do kontroli pojazd marki [...] nr rej. [...] z naczepą marki [...] nr rej. [...]. Pojazdem, prowadzonym przez D. S., przedsiębiorca R. K. (skarżąca), wykonywała krajowy transport drogowy rzeczy. Na podstawie okazanych wykresówek oraz po przesłuchaniu kierowcy w charakterze świadka stwierdzono skrócenie odpoczynku dziennego w dobie 3/4 lipca 2007 r. Kierowca zeznał, że stanowił on wówczas załogę dwuosobową z J. C., jednakże w godz. 17:15 a godz. 03:10 pojazd prowadzony był przez J. C. i w tym czasie ich najdłuższe postoje to były 1 lub 2 godziny. Kierowca zeznał też, że od godz. 18:30 do ok. 22:00 dnia 4 lipca 2007 r. podczas ładowania pojazd celowo nie domknął tachografu, aby" nie rysowało mu podjazdów" zatem organ uznał że, nie można tego zakresu godzin zaliczyć do odpoczynku dziennego, gdyż w tym czasie kierowca nie dysponował swobodnie swoim czasem. W konsekwencji organ stwierdził, iż najdłuższy okres odpoczynku dziennego w dobie 3/4 lipca 2007 r. kierowcy, przy uwzględnieniu 30-godzinnego okresu rozliczeniowego dla załogi dwuosobowej, którą wówczas ten kierowca stanowił, wyniósł 2 godziny i 25 minut i zawierał się w godz. 16:05 a 18:30 dnia 4 lipca 2007 r., w związku z czym został skrócony o 6 godzin 35 minut. Ponadto stwierdzono samowolną ingerencję tego kierowcy w pracę tachografu, powodującą zmianę wskazań faktycznej jego aktywności i przebytej drogi. Kierowca, przyznał, że celowo nie domykał urządzenia rejestrującego, aby nie zapisywać przemieszczania się pojazdu (tzw. podjazdów) w trakcie, gdy miał załadunki. Chciał, aby okresy podjazdów zaliczyć mu jako odpoczynki, żeby nie musiał ich potem odbierać. W związku z powyższym, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, organ stwierdził, iż doszło do naruszenia art. 8 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/06 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego Rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz.WE L 102/1 z 11.04.06), który stanowi, iż w ciągu 30 godzin od zakończenia dziennego lub tygodniowego okresu odpoczynku, kierowca należący do kilkuosobowej załogi musi skorzystać z kolejnego dziennego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 9 godzin oraz do naruszenia art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370 z 31.12.1985 ze zm.). Skutkiem tych uchybień została nałożona kara pieniężna w łącznej kwocie 1.200 zł (skrócenie dziennego czasu odpoczynku) oraz w kwocie 5.000 zł za ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe, wskutek której nastąpiła zmiana wskazań urządzenia w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy lub przebytej drogi. W odwołaniu od niniejszej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Wniosek ten strona uzasadniła tym, iż nie miała żadnego wpływu na postępowania swojego kierowcy i wobec powyższego nie jest zobowiązana ponosić odpowiedzialność za powstałe naruszenia, powołując przy tym art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. W przypadku nieuwzględnienia wniosku wniosła o zmianę decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 5.000 zł nałożonej za samowolną ingerencję w urządzenie rejestrujące zainstalowane w pojeździe bowiem kierowca pracujący w jej przedsiębiorstwie nie dopuścił się zarzucanego mu czynu. Strona podkreśliła, iż nie może być mowy o samowolnej ingerencji kierowcy w urządzenie rejestrujące skoro kierowca zgubił kluczyk. Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. wskazał, że wyjaśnienia skarżącej zawarte w odwołaniu nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania. Przede wszystkim podkreślił, że podnoszone przez stronę argumenty są chybione a organ odwoławczy nie może dać im wiary. Gdyby twierdzenie strony było prawdziwe jakoby kierowca zgubił kluczyk i nie mógł domknąć tachografu wtedy na okazanej do kontroli wykresówce nie widniały by prawidłowe zapisy rejestrujące czynności i przebieg pracy kierowcy. Na wykresówce z dni 4/5 lipca 2007 r. w sposób jednoznaczny i nieulegający żadnej wątpliwości można zaobserwować, iż kierowca w godzinach od 18:30 do godziny 22:00 ingerował w prawidłowe działanie tachografu poprzez jego niedomknięcie co skutkowało brakiem zapisu aktywności kierowcy. Natomiast od godziny 22:00 do godziny 24:25 urządzenie rejestrujące działało poprawnie, co świadczy o tym, iż działanie kierowcy w okresie -18:30 do 22:00 było zamierzone i celowe. Także argumenty strony jakoby działanie jej kierowcy nie było ingerencją w działanie tachografu w ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego również nie zasługuje na uwzględnienie. Organ zauważył, iż ingerencją jest każde celowe i świadome działanie mające na celu spowodowanie nieprawidłowego działania tachografu, które skutkowało będzie nieprawidłowym zapisem włożonej do niego tarczy poprzez m.in. nierejestrowanie czasu pracy kierowcy. Działaniem takim bez wątpienia będzie otwarcie tachografu lub jazda z otwartą pokrywą urządzenia. W sprawie w sposób jednoznaczny ustalono, iż kierowca celowo nie domykał pokrywy tachografu, co skutkowało brakiem odpowiednich zapisów na wykresówce. Natomiast odnośnie twierdzenia strony zawartego w odwołaniu, iż jako przedsiębiorca nie może odpowiadać za działania swoich pracowników organ odwoławczy wskazał, iż za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi z podmiotowego punktu widzenia - przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowców), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą. Na powyższą decyzję R. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniosła o jej uchylenie. Podtrzymała wszystkie zarzuty opisane w odwołaniu. W opinii skarżącej działanie kierowcy było samodzielne i samowolne, na które jako przedsiębiorca transportowy nie wyrażała zgody i nie miała jakiegokolwiek wpływu. Wobec powyższego zgodnie z art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym po spełnieniu przesłanek z art. 92a ust. 5 nie powinno to spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy. Skarżąca wskazała, że żaden organ zarówno I jak i odwoławczy, nie odniósł się do jej argumentów, nie wyjaśniono dlaczego zagubienie kluczyka, bądź, jak to wynika z decyzji, niezamykanie przez kierowcę tachografu, jest interpretowane jako samowolna zmiana wskazań tachografu. Zdaniem skarżącej kierowca sam powinien ponieść odpowiedzialność za niedomknięcie tachografu. W ocenie skarżącej organy kontroli błędnie uznały, że za przewinienie kierowcy odpowiada przedsiębiorca oraz nie zastosowały obowiązujących przepisów tj. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozpatrując wniesioną skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów uznać należy, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego narusza prawo. Przede wszystkim należy wskazać, że do kontroli doszło w dniu 5 lipca 2007 r., a zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 26 kwietnia 2007 r. o zmianie ustawy o czasie pracy kierowcy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 661). Z dniem 20 czerwca 2007 r. zmieniła ona art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym mówiący o współodpowiedzialności kierowcy i przedsiębiorcy za wykonywanie transportu drogowego. Wprowadzony tą nowelą przepis stanowi, iż postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3, nie wszczyna się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. W myśl dodanego tą nowelą przepisu ust. 5; "przepisu ust. 4 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, ma charakter rażący, a w szczególności: 1) zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; 2) zostało popełnione wielokrotnie". Dodatkowo zgodnie z przepisem art. 93 ust. 7 przepisów ust. 1-3 (o nałożeniu kar) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Ponadto w myśl ust. 8 cyt. wyżej przepisu art. 93 ustawy o transporcie drogowym wszczęcie postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub innego podmiotu realizującego przewóz drogowy, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec podmiotu wykonującego inne czynności związane z przewozem, w szczególności wobec: spedytora, nadawcy, załadowcy, organizatora wycieczki, organizatora transportu. Z kolei ust 9 stanowi, że podmiot uprawniony do kontroli, o którym mowa w art. 89 ust. 1, nakłada w drodze decyzji administracyjnej na podmiot wykonujący inne czynności związane z przewozem karę pieniężną, o której mowa w art. 92 ust. 1, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, iż przepisy te mają na celu ograniczenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorców wykonujących transport drogowy. Jednakże kwestia zmiany przepisów uszła uwadze organów, zwłaszcza organu drugiej instancji, który rozpatrywał odwołanie skarżącej. Skarżąca w odwołaniu przywołała przepis art. 92a w nowym brzmieniu a także przepis art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, do czego organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Konsekwencją tego błędu organu jest uchybienie w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie przesądzając na tym etapie zasadności merytorycznych zastrzeżeń skarżącej - zgodzić się należy w pełni ze stroną, iż Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w uzasadnieniu w sposób rzeczowy i bezpośredni do zarzutów strony, w szczególności do tego, czy stosownie do treści art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym skarżąca jako podmiot wykonujący przewóz miała " wpływ " na powstanie stwierdzonych naruszeń. W niniejszej sprawie skarżąca odwołując się od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nakładającej karę pieniężną - wniosła też o ponowne przesłuchanie kierowcy wskazując, iż niedomknięcie tachografu miało związek ze zgubieniem kluczyka przez kierowcę. Twierdzenia te są jednak odmienne od wyjaśnień samego kierowcy, który przesłuchiwany w charakterze świadka zeznał, iż celowo nie domknął tachografu. Zdaniem Sądu organ instancji rozpoznając sprawę w wyniku odwołania wniesionego przez stronę obowiązany jest rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji (podobnie: NSA w wyroku z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234). Dlatego też Sąd doszedł do przekonania, że wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. organ odwoławczy dopuścił się - zdaniem Sądu - naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu oraz rozbieżności w twierdzeniu strony w stosunku do zeznań kierowcy co do przyczyn niedomykania tachografu. Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć - w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W tej sytuacji Sąd doszedł do przekonania, że wymaga to ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku z uwzględnieniem zarzutów i wyjaśnień skarżącej oraz przepisów art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie doszło też do istotnego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 k.p.a. Orzekając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ może uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać ją do ponownego rozpoznania jedynie w całości. Nie może natomiast jednocześnie orzec o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, a w części o jej uchyleniu i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jedynie wówczas, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1590/06). Wskazana wyżej interpretacja przepisu art. 138 k.p.a. znalazła swoją akceptację w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu tego wyroku NSA, podzielając argumenty WSA wyraził pogląd, iż decyzja nakładająca karę pieniężną za wykonanie przewozu drogowego z naruszeniem określonych obowiązków lub warunków załatwia co do istoty jedną sprawę administracyjną, niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń, co wynika z wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza z treści art. 92 tej ustawy (sygn. akt II GSK 29/08). Powyższe okoliczności powodują konieczność uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a Na marginesie trzeba zwrócić uwagę na rozbieżności zaistniałe w aktach administracyjnych co do daty kontroli bowiem w niektórych dokumentach (protokół kontroli, decyzja organu pierwszej instancji, protokół przesłuchania świadka) figuruje data 6 lipca 2007 r. Powinno to ulec sprostowaniu stosownie do art. 113 k.p.a.