III SA/Gd 87/08

Dnia 24 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Felicja Kajut, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. B. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia 13 września 2007 r. Nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na dyrektora muzeum postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego wpisu sądowego. Uchwałą Nr [...] z dnia 13 września 2007r. Zarząd Powiatu [...] powołał komisję konkursową dla przeprowadzenia konkursu na dyrektora Muzeum Piśmiennictwa i Muzyki [...] w W.. Jako podstawę prawną uchwały wskazano przepisy art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 16 ust. 2, 4 i 6 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2001, nr 13, poz. 123 z późn. zm.), rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji i kultury (Dz. U. nr 154, poz. 1629) oraz art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 21listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 1997 r. Nr 5, poz. 24 z późno zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że do komisji konkursowej zgłoszeni zostali kandydaci delegowani przez właściwe organy i instytucje. B. B. pismem z dnia 24 września 2007r. (złożonym w tym dniu w Starostwie Powiatowym [...]), wystąpił do Zarządu Powiatu [...] z wnioskiem o unieważnienie postępowania konkursowego. Zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, poprzez powołanie do komisji konkursowej przedstawiciela Stowarzyszenia Związku Muzeów Polskich, czyli zrzeszenia instytucji, a nie stowarzyszenia zawodowego lub twórczego. W skład komisji winien był być jego zdaniem powołany przedstawiciel np. Stowarzyszenia Muzealników Polskich. Ponadto powołanie w skład komisji konkursowej T. F. – przedstawiciela Zrzeszenia [...], który jednocześnie był pracownikiem Starostwa, wykluczało jego bezstronność. Wybór komisji konkursowej był także sprzeczny z przyjętymi przez nią kryteriami przydatności kandydatów. Zarząd Powiatu [...] w odpowiedzi doręczonej B. B. w dniu 2 października 2007r. odmówił unieważnienia postępowania konkursowego podając, że Związek Muzeów Polskich jest stowarzyszeniem, które działa na podstawie ustawy z dnia 7 kwietnia 1989r. Prawo o stowarzyszeniach (j.t. Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 855 z późn. zm.). Jest to stowarzyszenie zawodowe zrzeszające muzealników, a nie instytucje i tym samym nie naruszono przepisu art. 16 ust. 4 pkt 4 ustawy o organizowaniu działalności kulturalnej. Kolejnym pismem z dnia 12 grudnia 2007r. B. B., powołując się na § 60 Statutu Powiatu [...] - uchwalonego uchwałą Rady Powiatu [...] nr [...] z dnia 2 czerwca 2006r. (Dz. Urz. Woj. Pom. Nr 76, poz. 1553) oraz treść art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym, wezwał Radę i Zarząd Powiatu [...] do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego poprzez zmianę bądź unieważnienie uchwały Zarządu Powiatu [...] [...] w przedmiocie powołania Komisji Konkursowej na dyrektora [...] Muzeum. Zarząd Powiatu [...] pismem z dnia 28 grudnia 2007r., doręczonym adresatowi w dniu 7 stycznia 2008r. poinformował B. B., że nie znajduje żadnych podstaw formalnych ani merytorycznych do uchylenia tej uchwały. Podał ponadto, że skutek prawny uchwały sprowadzał się do powołania komisji konkursowej, która uległa rozwiązaniu po jej zakończeniu. Zatem uchylenie uchwały było bezprzedmiotowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Zarządu Powiatu [...] Nr [...] z dnia 13 września 2007r. wniósł w dniu 5 lutego 2008r. (data nadania przesyłki w urzędzie pocztowym) B. B.. Uchwale tej zarzucił naruszenie art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, polegające na powołaniu w skład komisji konkursowej T. F.. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że T. F. oprócz członkostwa w Zarządzie Głównym Zrzeszenia [...], był także pracownikiem organizatora muzeum, w którym ogłoszono konkurs na jego dyrektora. Delegowanie go do komisji konkursowej przez Starostę [...] bezprawnie zwiększyło liczbę przedstawicieli Powiatu [...] z trzech do czterech. Ponadto T. F. jako przedstawiciel organizatora Muzeum przygotowywał konkurs, udzielał kandydatom na stanowisko dyrektora dodatkowych informacji, zapoznawał z warunkami organizacyjno – finansowymi działalności Muzeum, a następnie ich oceniał. B. B. kwestionował także tryb wyłonienia kandydatów do komisji konkursowej przez Radę Muzeum, zarzucając jej brak kworum przy podejmowaniu uchwały upoważniającej jej przedstawiciela do wskazania kandydatów do komisji. Natomiast Zrzeszeniu [...] zarzucał naruszenie § 32 ust. 2 Statutu Powiatu [...] polegające na tym, że w aktach konkursowych brak jest uchwały Rady Naczelnej bądź Zarządu Głównego w kwestii protestu oddziału wejherowskiego, co do kandydata w osobie T. F.. Zarząd Powiatu [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej: 1. odrzucenie z uwagi na przekroczenie terminu do jej złożenia, ewentualnie, 2. odrzucenie z uwagi na niedotrzymanie terminu do wezwania do uśnięcia naruszenia prawa, ewentualnie, 3. odrzucenie z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie, 4. odrzucenie jako niedopuszczalnej z uwagi na przedmiot uchwały, nienależący do sprawy z zakresu administracji publicznej, 5. oddalenie skargi z uwagi na jej bezzasadność, ewentualnie 6. oddalenie skargi z uwagi na wywołanie przez chwałę nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu organ podał, że B. B. we wniosku z dnia 24 września 2007r. zawarł zarzuty odnoszące się do składu konkursowego. Zatem w ocenie organu wniosek zawierał żądanie uchylenia uchwały. Wobec tego Zarząd Powiatu [...] w zakresie pkt 1 i 2 uznał pismo to za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Zarządu Powiatu [...] nr [...] z dnia 13 września 2007r. w sprawie powołania komisji konkursowej dla prowadzenia konkursu na dyrektora Muzeum Piśmiennictwa i Muzyki [...] w W., w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Zarząd Powiatu udzielając na ww. wniosek odpowiedzi, w piśmie z dnia 2 października 2007r., odmówił unieważnienia postępowania konkursowego. B. B. pismo odebrał osobiście w tym samym dniu i zdaniem organu termin do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego należy liczyć od tego dnia, tj. 2 października 2007r. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni, który w tym przypadku upłynął 2 listopada 2007r. Skarga została nadana na poczcie w dniu 5 lutego 2008r., więc na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy winna być ona odrzucona. Ponowne wezwanie do uchylenia naruszenia prawa w celu otwarcia na nowo terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest zaś niedopuszczalne. Zarząd Powiatu podnosił także, że zaskarżona uchwała nie dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej lecz sprawy z zakresu prawa pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Przepis art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie można podzielić stanowiska organu, według którego sprawa ze skargi na uchwałę w przedmiocie powołania komisji konkursowej nie stanowi sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu powołanego przepisu. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na pogląd zawarty w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006r. sygn. akt I OPS 7/05 zgodnie z którym "...samo przeprowadzenie konkursu na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (postępowanie konkursowe) jest sprawą z zakresu administracji publicznej, ale nie jest to sprawa ze stosunku pracy lub stosunku służbowego osób zgłaszających swój udział w konkursie oraz uczestniczących w konkursie. Treścią tych przepisów bowiem nie jest regulowanie stosunków pracy lub stosunków służbowych tych osób. Postępowanie konkursowe, którego przedmiotem jest przeprowadzenie konkursu na określone stanowiska w służbie cywilnej, ma na celu rozstrzyganie o wyborze kandydata, a nie o treści stosunku pracy lub stosunku służbowego osoby uczestniczącej w konkursie. Nie zmienia tego w niczym okoliczność, że rozstrzygnięcia w takiej sprawie mogą mieć znaczenie prawne w innych sprawach tych osób, na przykład konsekwencją tych rozstrzygnięć może być odrębna sprawa dotycząca nawiązania stosunku pracy albo jego zmiany". Pogląd powyższy odnieść należy także do konkursu na stanowisko dyrektora instytucji kultury organizowanego w trybie art. 16 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2001, nr 13, poz. 123 z późno zm.). Zatem uchwała o powołaniu komisji konkursowej, której celem działania jest wskazanie kandydata na stanowisko dyrektora muzeum jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego, uznając w konsekwencji, że skarga na określoną wyżej uchwałę jest dopuszczalna – rozważenia wymagała kwestia zachowania terminu do jej wniesienia. W tym zakresie zarzuty organu administracji były uzasadnione. Według art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zawarte w uzasadnieniu uchwały rozważania odnoszą się w pełni także i do terminów zaskarżania uchwał organów samorządu powiatowego. W uzasadnieniu uchwały NSA wskazał, że termin trzydziestu dni ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Okolicznością podlegającą badaniu w każdej sprawie wszczętej przez wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest to, czy skarga została wniesiona z zachowaniem terminu do jej wniesienia. W niniejszej sprawie rozważyć należało, czy pismo skarżącego datowane 24 września 2007r. odpowiadało wymogom wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji, czy udzielona na to pismo odpowiedź otwierała skarżącemu termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zwrócić należy uwagę, że w analizowanym piśmie skarżący domagał się unieważnienia postępowania konkursowego, podnosząc między innymi zarzuty dotyczące naruszenia prawa przy powołaniu składu komisji konkursowej. Nie jest wymogiem wezwania do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art.87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przywołanie w piśmie tego właśnie przepisu ani sformułowanie żądania expressis verbis zgodnie z jego brzmieniem. Wystarczy natomiast takie sformułowanie żądania, by wynikała z niego wola doprowadzenia do uchylenia skutków prawnych uchwały – naruszającej, zdaniem skarżącego, prawo. Niczym innym jak właśnie uchyleniem skutków uchwały o powołaniu komisji konkursowej w składzie niezgodnym z prawem byłoby właśnie unieważnienie procedury konkursowej. Całe bowiem postępowanie konkursowe dotknięte byłoby bowiem wadliwością spowodowaną przez błąd pierwotny, dotyczący powołania komisji konkursowej. Zatem wezwanie do unieważnienia postępowania konkursowego, opierające się na zarzutach dotyczących powołania komisji konkursowej stanowi w istocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa uchwałą o powołaniu tej komisji. Na marginesie tylko wskazać należy, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budziłoby żadnych wątpliwości spełnianie wymogów wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez pismo skarżącego z 24 września 2007r. w przypadku, gdyby skarżący wniósł skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni liczonym od daty doręczenia odpowiedzi na to pismo, a przedmiotem kontrowersji między stronami byłoby nie to, czy wniósł skargę w terminie, lecz to, czy dokonał skutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaś odpowiedź na pismo skarżącego z 24 września 2007r. doręczono mu w dniu 2 października 2007r. to od dnia następnego liczyć należało 30 - dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Skarżący skargę swą wniósł dopiero 5 lutego 2008r., a zatem stwierdzić należało, że nastąpiło to z naruszeniem terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58§1 pkt 2 tejże ustawy. Nie jest bowiem przewidziane w przepisach prawa odnowienie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w drodze ponownego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pismo skarżącego z dnia 12 grudnia 2007r. było bowiem powtórnym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą – które to wezwanie nie mogło wywrzeć skutków prawnych w postaci otwarcia terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, albowiem termin ten już uprzednio upłynął. O zwrocie uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232§1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.