II OSK 1894/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 176/08 w sprawie ze skargi H. M. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia prac budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 lipca 2008 r., II SA/Po 176/08, po rozpoznaniu skargi H. M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] wydane w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia prac budowlanych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Pismem z dnia 19 października 2007 r. H. M. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Poznaniu zamiar budowy przydomowej oczyszczalni ścieków bytowych, którą miała wykonać uprawniona firma, na działce o nr ewid. [...] położonej w G. przy ul. [...], gmina Swarzędz. Starosta Poznański decyzją z dnia [...]listopada 2007 r. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm.) wniósł sprzeciw w sprawie realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że dla obszaru, na którym znajduje się działka nr ewid. [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Na terenach objętych planem jednoznacznie określono zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej. W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b planu (zmiana uchwały nr XXIII/234/2000 z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz zatwierdzona uchwałą Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 18 kwietnia 2006 r. Nr LV/408/2006, ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Wlkp. nr 91, poz. 2261) ustalono sposób odprowadzania ścieków socjalno-bytowych z przedmiotowego terenu poprzez odprowadzanie ścieków do zbiorników bezodpływowych z atestem, o gwarantowanej szczelności na okres tymczasowy do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Wobec tego organ uznał, iż objęta zgłoszeniem inwestycja narusza ustalenia obowiązującego planu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r Wojewoda Wielkopolski. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Sądu H. M. zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie § 10 ust. 1 pkt 1 lit b uchwały Nr XXIII/234/2000 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2000 r. i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą stwierdził, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów, ingerując wraz z innymi przepisami prawa materialnego w sferę wykonywania prawa własności. Do atrybutów własności należą uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz uprawnienia do rozporządzania rzeczą. Ustalenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy czy też budowy infrastruktury technicznej, w której mieści się niewątpliwie budowa urządzeń przeznaczonych do oczyszczania i odprowadzania ścieków jest równoznaczne z ograniczeniem właściciela nieruchomości w korzystaniu z niej. Takie ograniczenia muszą wyraźnie wynikać z przepisów planu. Ingerencja organu administracji publicznej w uprawnienia właściciela w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego nie może skutkować wprowadzeniem ograniczeń ponad wynikające wyraźnie z jego zapisów. Niedopuszczalna jest bowiem jakakolwiek wykładnia rozszerzająca ustalenia planu w tym względzie. Przepis § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b uchwały Rady Miejskiej w Swarzędzu nr XXIII/234/2000 z dnia 20 czerwca 2000r. w brzmieniu nadanym mu uchwałą tejże Rady z dnia 18 kwietnia 2006 r. (Nr LV/408/2006), obowiązujący w dacie wydania decyzji obu instancji stanowi, że: - odprowadzenie ścieków z terenów objętych planem należy zapewnić poprzez odprowadzenie ścieków do istniejącej przepompowni ścieków w G. , - kanalizację sanitarną należy poprowadzić grawitacyjnie lub poprzez system przepompowni do oczyszczalni ścieków, ze spadkiem 4-22o, - na terenach objętych planem zezwala się na odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych z atestem o gwarantowanej szczelności na okres tymczasowy do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Zdaniem Sądu powołany przepis w tiret 1 i 2 zredagowany został jako nakładający na gminę obowiązek zapewnienia powstania sieci kanalizacyjnej, sanitarnej, której w części wsi G., obejmującej sporną nieruchomość - brak. Tiret 3 tego przepisu skierowany jest do użytkowników nieruchomości oraz inwestorów. Stanowi on o dopuszczeniu na terenie objętym planem odprowadzania ścieków do zbiorników z atestem na okres tymczasowy, do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Badany plan w brzmieniu sprzed i po zmianie nie zawiera żadnych postanowień, co do możliwego wykorzystania przydomowej oczyszczalni. Zdaniem Sądu z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego przepisami prawa dopuszczonego rozwiązania. W szczególności zaś użyciu w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret 3 w stosunku do zbiorników bezodpływowych sformułowanie "zezwala się" nie może być rozumiane jako jedynie możliwa, enumeratywnie wskazana forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, w tym z należącej do skarżącego działki. Analiza miejscowego planu, w brzmieniu sprzed i po zmianie pozwala wywieść, że obecna redakcja powołanego przepisu jest wynikiem poprzednio istniejącego na mocy uchwały z dnia 20 czerwca 2000 r. zakazu gromadzenia ścieków w bezodpływowych zbiornikach, który mocą uchwały z dnia 18 kwietnia 2006 r. został zniesiony. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. nr 236 ze zm.). Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymogi określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z tych względów Sąd uznał za dopuszczalne gromadzenie i utylizację ścieków na spornym terenie poprzez przydomową oczyszczalnię. Odmienna interpretacja przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego definiowania treści prawa własności. W skardze kasacyjnej Wojewoda Wielkopolski zarzucił Sądowi I instancji na zasadzie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm., - dalej – p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 10 pkt 1 ppkt 1b tiret 1 i 3 uchwały Nr LV/408/2006 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany uchwały nr XXIII/234/2000 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr ewid. [...] położone w G. w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 91, poz. 2261), w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), polegającą na uznaniu za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - dopuszczalne odprowadzanie ścieków na terenie objętym planem, na okres tymczasowy do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, do przydomowej oczyszczalni ścieków i innych urządzeń, przewidzianych prawem budowlanym i przepisami o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie tylko do zbiorników bezodpływowych, z atestem, o gwarantowanej szczelności. Ta błędna wykładnia doprowadziła do rozszerzenia przesłanek materialno-prawnych, której nie wprowadzono w uchwale. Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w art. 4 ust. 1 określa, że miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ustala się przeznaczenie terenu i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 nakłada obowiązek określenia w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, nie definiując przy tym pojęcia "zasad". Zgodnie ze znaczeniem językowym (Słownik Języka Polskiego PWN) wyraz "zasada" oznacza prawo rządzące jakimś procesem, normę (sposób) postępowania w danych okolicznościach. Rada Miejska w Swarzędzu uchwalając plan miejscowy wprowadziła w nim w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. b wpierw sposób odprowadzania ścieków - do istniejącej przepompowni ścieków we wsi G. oraz zakaz gromadzenia ścieków bytowych w bezodpływowych zbiornikach, a następnie, w wyniku zmiany planu, tenże sam sposób odprowadzania ścieków - do istniejącej przepompowni ścieków we wsi G. oraz - w miejsce dotychczasowego zakazu - możliwość, na okres tymczasowy do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej, odprowadzania ścieków do zbiorników bezodpływowych z atestem o gwarantowanej szczelności, jako zasadę właśnie. W ocenie Sądu I instancji, zestawienie brzmienia uchwały sprzed i po zmianie wskazuje, że dopuszczalne są inwestycje zarówno poprzednio zakazane, jak i inne, np. przydomowe oczyszczalnie ścieków, niewymienione w żaden sposób w uchwale. Zdaniem składającego skargę kasacyjną nie można się zgodzić z taką interpretacją, albowiem, zasadę zakazu gromadzenia ścieków bytowych w bezodpływowych zbiornikach zastąpiono zasadą dopuszczającą odprowadzanie ścieków do tychże zbiorników, pod warunkiem, że posiadają atest i są gwarantowanej szczelności, na okres tymczasowy - do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Zważywszy na podkreśloną przez Sąd niedopuszczalność jakiejkolwiek wykładni rozszerzającej ustalenia planu miejscowego, przedmiotowy plan pozwala wyłącznie na budowę wyżej określonych zbiorników. Zauważyć trzeba, że taka interpretacja ustaleń planu nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd, iż ograniczenia w zakresie korzystania z rzeczy muszą wyraźnie wynikać z przepisów planu. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje usuwanie nieczystości płynnych poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków, a przedmiotowy plan miejscowy w ogóle nie wymienia takiego rozwiązania, to przyjęcie tegoż rozwiązania nie czyni go sprzecznym z przepisami. Plan jako akt prawa miejscowego określający m. in. sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, w tym zasady budowy infrastruktury technicznej, z samej istoty jest zbiorem ograniczeń w swobodzie korzystania z rzeczy i nie sposób uznawać za dopuszczalne wszytko to, co nie zostało w nim wymienione, a dotyczące "instytucji" nim regulowanych. Takie założenie bowiem mogłoby prowadzić do chaosu inwestycyjnego, a wolą ustawodawcy ustanawiającego taką regulację jak plan zagospodarowania przestrzennego było przeciwdziałanie temuż. Ponadto należy podnieść zasadniczą odmienność rozwiązania w postaci przydomowej oczyszczalni ścieków i zbiorników bezodpływowych. Zgodnie z art. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zbiornik bezodpływowy jest instalacją i urządzeniem przeznaczonym do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania, wiążącym się z koniecznością ich wywozu. Przydomowa oczyszczalnia ścieków natomiast jest urządzeniem, które oczyszcza ścieki i pozwala na odprowadzanie ich w stanie oczyszczonym do gruntu, lecz bez konieczności ich wywozu. Nie pozostaje to bez wpływu na ocenę założeń inwestycyjnych przedmiotowego planu. Z uwagi na przyjętą w planie zasadę odprowadzania ścieków do przepompowni ścieków, dopuszczenie jako rozwiązania tymczasowego przedmiotowych zbiorników bezodpływowych daje w efekcie końcowym większą gwarancję bądź możliwość egzekwowania realizacji polityki gminy w zakresie ochrony środowiska, tj. podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Przydomowa oczyszczalnia ścieków nie pozostaje bez wpływu na poziom wód gruntowych na danym terenie, a co za tym idzie, może oddziaływać negatywnie na istniejące obiekty na nieruchomościach sąsiednich (zawilgocenie fundamentów, podniesienie wód gruntowych), stąd nie sposób wyinterpretować intencji uchwałodawcy potencjalnego naruszenia interesów osób trzecich. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.. Podniesiony w tej skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu § 10 pkt 1 ppkt 1b tiret 1 i 3 uchwały nr XXIII/234/2000 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Swarzędz oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr ewid. [...] położone w G. w rejonie ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wielk. nr 91, poz. 2261), w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest nietrafny. Na wstępie zauważyć można, że wbrew przekonaniu składającego skargę kasacyjną powołany paragraf nie jest przepisem uchwały nr LV/408/2006 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 18 kwietnia 2006 r., ale tak jak wyżej to określono, przepisem uchwały nr XXIII/234/2000 Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 czerwca 2000 r., któremu na mocy § 1 uchwały nr LV/408/2006 nadano z dniem 10 lipca 2006 r. nowe brzmienie. Okoliczność tą, niemającą istotnego znaczenia dla rozpoznawanej sprawy Sąd odnotowuje dla czystości porządku prawnego, chociaż wskazane uchybienie nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy. Błędna wykładnia przepisu prawa polega na "mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej" (por.: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 15 października 2001 r., sygn. I CKN 102/99, publ. [w:] J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 246 - 247) czyli na "nieprawidłowym odczytaniu treści prawa". Stanowiący przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie § 10 pkt 1 pp1 lit b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi: "należy zapewnić odprowadzenie ścieków do istniejącej przepompowni ścieków we wsi G. - kanalizację sanitarną należy poprowadzić grawitacyjnie lub poprzez system przepompowni do oczyszczalni ścieków, ze spadkiem 4 - 22 stopni, - na terenach objętych planem zezwala się na odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych z atestem o gwarantowanej szczelności na okres tymczasowy do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej". Z konstrukcji powołanego przepisu wynika więc, że istnienie szczelnych zbiorników okresowo opróżnianych ma charakter tymczasowy - ograniczony do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej. Przepis ten, co pomija wnoszący kasację organ, dotyczy tylko zasad odprowadzania ścieków do sieci kanalizacyjnej i nie obejmuje wszystkich form odprowadzania ścieków z terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Stąd też na uwzględnienie zasługuje wykładnia dokonana przez Sąd I instancji, uznająca, że powyższy zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być interpretowany jako zakaz zastosowania innego rozwiązania, dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości w postaci budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Tym samym uprawnione też było prezentowane w skarżonym wyroku stanowisko, o braku podstaw do zastosowania, w warunkach niniejszej sprawy, w odniesieniu do dokonanego zgłoszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Dodać można, iż identyczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1221/08. Podnoszone w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumenty dotyczące negatywnego oddziaływania przydomowej oczyszczalni ścieków na sąsiednie nieruchomości, jako sprzeczne z ustaleniami wiedzy nie zasługują na uwzględnienie. Mając na uwadze podnoszone wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.