II OSK 1794/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) del. sędzia WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Gl 330/08 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę kasacyjną. II OSK 1794 / 08 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Spółki z o.o. "[...]" w P. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2007 r., którą to decyzją stwierdzono u D. M. chorobę zawodową. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przyjął następujący stan faktyczny. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tychach, stwierdził u D. M. chorobę zawodową zewnątrzpochodne alergiczne zapalenie pęcherzyków płucnych postać podostrą wymienioną w poz. 7.1 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, dalej zwanego: rozporządzenie Rady Ministrów). Rozstrzygnięcie to oparto na dwóch orzeczeniach lekarskich Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu z dnia [...] kwietnia i [...] lipca 2007 r., która to placówka rozpoznała chorobę zawodową wymienioną w poz. 7.1 wykazu, spowodowaną przez promieniowce termofilne. Ponadto organ ustalił, że D. M. będąc zatrudnionym od 1996 r. do 1997 r. na stanowisku kierownika pieczarkarni w zakładzie "Przetwórstwo Pieczarek [...]" w P. pracował bezpośrednio przy uprawie pieczarek. Następnie pracując w latach 1997- 2006 w wytwórni podłoża pod uprawę pieczarek "[...]" Sp. z o.o. w P. kolejno na stanowiskach: stażysty, instruktora, zaopatrzeniowca, specjalisty do spraw importu - eksportu, kierownika zaopatrzenia i od 2006 r. do 2007 r. w zakładzie "Produkcja Podłoża Pod Uprawę Pieczarek [...]" w P. na stanowisku konsultanta do spraw handlowych, nie pracował bezpośrednio na stanowiskach produkcji podłoża pod uprawę pieczarek, ale z uwagi na brak hermetyczności procesu produkcyjnego i charakter czynników alergizujących podczas pracy był narażony na alergen występujący w środowisku pracy i można było stwierdzić z wysokim prawdopodobieństwem, że nawet podczas sporadycznego narażenia miał kontakt z pyłami organicznymi lub bioaerozolami zawierającymi termofilne promieniowce, rozpoznane jako czynnik przyczynowy stwierdzonej u niego choroby. W konkluzji stwierdzono, że ostry początek choroby i obserwacja kliniczna w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu w dniach [...] stycznia i [...] marca 2007 r., dodatni test eliminacji i ekspozycji zawodowej, wynik badania serologicznego z antygenem promieniowców termofilnych, które są naturalnym elementem podłoża do produkcji pieczarek, potwierdziły związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy czynnikiem alergizującym, a rozpoznanym schorzeniem. Od powyższej decyzji odwołanie wniosły zakłady pracy "Produkcja Podłoża Pod Uprawę Pieczarek" [...] w P. i "[...]" Sp. z o.o. w P.. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, stwierdzając również w oparciu o ocenę wywiadu chorobowego, że D. M. pracował w warunkach narażających na bezpośrednie (w latach 1996 - 1997) i pośrednie (1997- 2007) ryzyko powstania rozpoznanej u niego choroby zawodowej. Ponadto organ stwierdził, iż w orzeczeniach uprawnionych placówek diagnostycznych, tj. Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Sosnowcu z dnia [...] lipca 2007 r. i Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu z dnia [...] lutego 2008 r., rozpoznano u D. M. wymienioną wcześniej chorobę zawodową na podstawie całokształtu obrazu klinicznego i uznano etiologię tego schorzenia poprzez kontakt w środowisku pracy z biologicznymi czynnikami alergizującymi tj. promieniowcem termofilnym, stanowiącym naturalny element podłoża do uprawy pieczarek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach "[...]" Sp. z o. o. w P. zarzuciła decyzji organu odwoławczego brak związku przyczynowego pomiędzy stwierdzoną chorobą, a pracą u skarżącej z uwagi na czas zgłaszania i udokumentowania choroby, a także faktyczne warunki (sposób) wykonywania pracy, poprzez brak odniesienia się do okoliczności, że D. M. jedynie w okresie czterech miesięcy był narażony w środowisku pracy na czynniki biologiczne o działaniu alergizującym i braku rozważenia tej kwestii w odniesieniu do treści orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie. Ponadto w skardze wskazano na nieuwzględnienie przesłanki jednego roku koniecznej do rozpoznania choroby zawodowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zawiera uzasadnionych zarzutów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę na fakt, że badanie D. M. w Przychodni Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w Sosnowcu, na co wskazuje orzeczenie tego Instytutu z dnia [...] lutego 2008 r., przeprowadzono bez wskazanej w rozporządzeniu RM podstawy prawnej. Działanie takie było niczym nieuzasadnione wobec treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów i braku złożonego przez samego pracownika D. M. wniosku o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. W opinii Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać za zasadny zarzut sprecyzowany w skardze, dotyczący braku przeprowadzenia niezbędnych badań diagnostycznych, poza pirometrycznymi i gazometrycznymi np. w Instytucie Medycyny Pracy im. prof. dr med. Jerzego Nofera w Łodzi i dopiero na ich podstawie wykazanie, czy całokształt obrazu klinicznego daje podstawę do stwierdzenia "przewlekłego" bądź też "podostrego" zapalenia pęcherzyków płucnych. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie organy inspekcji sanitarnej były związane ustaleniami dwóch orzeczeń lekarskich wydanych przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy Poradni Chorób Zawodowych w Sosnowcu z dnia [...] kwietnia i [...] lipca 2007 r., a niedysponując przeciwdowodami, które mogłyby orzeczenia te podważyć, organ nie miał w tym zakresie podstaw do przyjęcia, iż rzeczywisty stan zdrowia D. M. kształtował się odmiennie od wyników przeprowadzonych tam badań. Sąd wskazał na to, iż przeprowadzona została ocena narażenia zawodowego we wszystkich zakładach pracy, w których był zatrudniony D. M.. Przesłuchano go również samego m. in. na okoliczność warunków pracy u skarżącej. Pozwoliło to organowi odwoławczemu na dokonanie samodzielnej oceny zebranego i uzupełnionego w sprawie materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ odwoławczy zbadał wszechstronnie okoliczności narażenia D. M. podczas pracy u skarżącej kolejno na wszystkich stanowiskach pracy. W ocenie Sądu organy sanitarne zasadnie przyjęły, że w przypadku D. M. zaistniały podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej. Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego upływu okresu, w którym występowanie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego wskazał, iż analiza treści przepisów rozporządzenia Rady Ministrów w zestawieniu z treścią przepisu art. 237 § 1 Kodeks pracy dawała podstawy do stwierdzenia niezgodności z tym przepisem jako aktem wyższego rzędu regulacji zawartej w załączniku do rozporządzenia z dnia 30 lipca 2002 r., w zakresie, w jakim określono w nim okres wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych. Stanowi to brak zgodności postanowień załącznika do rozporządzenia z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższy stan prawny dawał Sądowi podstawę do odmowy zastosowania w sprawie uregulowania zawartego w kolumnie drugiej tabeli wykazu chorób zawodowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 1614/06 nie publ.). Przedmiotowe rozporządzenie Rady Ministrów nie wskazuje okresu, w jakim po zakończeniu pracy w narażeniu powinno nastąpić zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie, a więc regulacji, do jakiej odsyła § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów przy ocenie narażenia zawodowego w odniesieniu do czynników fizycznych uwzględnia się rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i okres narażenia zawodowego. Zatem przeprowadzone przez organ sanitarny postępowanie wyjaśniające nie naruszało obowiązujących w tym zakresie zasad wynikających z powołanych powyżej regulacji prawnych. Dodatkowo na tle obowiązujących przepisów, wystąpienie szkodliwych czynników w środowisku pracy nie musi być zawinione przez pracodawcę, lecz wystarczy wystąpienie w środowisku pracy czynnika szkodliwego tylko dla jednego pracownika, z uwagi na jego osobniczą wrażliwość. Do organów inspekcji sanitarnej i do sądów administracyjnych nie należy rozstrzyganie, który zakład ponosiłby odpowiedzialność za wystąpienie u pracownika choroby zawodowej, bowiem te kwestie rozstrzygają sądy powszechne (sądy pracy). Zatem doręczenie decyzji zakładowi pracy zgodnie § 8 ust 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów należy odczytywać wyłącznie jako wskazanie zakładu, w którym występowały czynniki, mogące spowodować skutki zdrowotne, nie zaś wskazania zakładu, w którym doszło do powstania choroby u pracownika. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy sanitarne nie naruszyły reguł prowadzenia postępowania dowodowego określonych w art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. - zwanej dalej: k.p.a.) i ustaliły istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, zaś wniosek tych organów wyprowadzony z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykracza poza swobodną ocenę dowodów (art. 80 kpa). Mając powyższe względy na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwanej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. "[...]" w P. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów o postępowaniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione zgodnie z wymogami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ I instancji, a w ślad za nim organ II instancji dowolnie ustaliły, że D. M. w okresie zatrudnienia u skarżącego był narażony na działanie czynników mogących wywołać chorobę zawodową oraz że proces produkcyjny w zakładzie w P. nie jest hermetyczny; 2. przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak uchylenia decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji wydanych z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy w szczególności poprzez zaniechanie powołania biegłego mikrobiologa powietrza, który odpowiedziałby na pytanie, czy w miejscu pracy D. M. występują lub występowały promieniowce termofilne. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował dowolne ustalenia faktyczne organów obu instancji bez uwzględnienia sposobu gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Dowolnie ustalono brak hermetyczności procesu produkcji w zakładzie w P., uchybiając w tym zakresie zasadzie oficjalności prowadzenia postępowania dowodowego. Opisując proces produkcji skarżąca podniosła, że pierwszy jej etap odbywa się w innym zakładzie w P., gdzie następuje mieszanie surowców oraz wstępne przetworzenie. Następnie produkt jest transportowany hermetycznymi samochodami do zakładu w P., gdzie odbywa się proces pasteryzacji w zamkniętych komorach. Podczas tego procesu komory są otwierane w zamkniętej i hermetycznej hali produkcyjnej, gdzie następuje foliowanie w folię termokurczliwą. Świadczy to o tym, iż cały proces produkcyjny jest hermetyczny. Dodatkowo strona skarżąca stwierdziła, że zasada oficjalności wymagała przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego zwłaszcza w treści świadectwa pracy D. M. oraz treści protokołu epidemiologicznego. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył D. M. wnosząc o jej oddalenie jako bezpodstawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zarzuty kasacji za nieuzasadniony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania t.j. art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zaskarżony wyrok wszystkie wymagane tą normą elementy zawiera, a przyjęte przez Sąd ustalenia faktyczne znajdują oparcie w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Wbrew odmiennym wywodom strony skarżącej zasadnym było w warunkach przedmiotowej sprawy przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że dokonane w kontrolowanej decyzji ustalenia stanu faktycznego zostały poczynione przez organy administracji zgodnie z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zasadnie wywodzi oczywiście strona wnosząca kasację, iż z zawartej w art. 7 k.p.a. zasady należy wyprowadzić ogólną regułę dowodową, według której ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy spoczywa na organie administracji. Reguły tej nie można jednak uznać za bezwzględnie obowiązującą. W niektórych bowiem przypadkach konstrukcja przepisów materialnoprawnych wymusza udowodnienie przez stronę określonych, najczęściej zgodnych z twierdzeniem tejże strony faktów. W takim też zakresie strona zobowiązana jest do współudziału w obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W szczególności współudział ten powinien polegać na poszukiwaniu przez stronę postępowania środków dowodowych na poparcie zgłoszonych przez nią twierdzeń. Dlatego też zasadę z art. 77 § 1 k.p.a. polegająca na obowiązku organu administracji publicznej zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należy odczytywać jako obowiązek działania organu z urzędu, jeżeli uważa to za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, ale też obowiązek do gromadzenia w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez stronę, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Jak zostało powyżej wykazane, nie można, wbrew twierdzeniom strony skarżącej wywodzić z zasady oficjalności (art. 7 kpa) bezwzględnego prawa strony do pozostawania całkowicie biernym w prowadzonym postępowaniu. Nie jest też trafny zarzut naruszenia, według skarżącej Spółki, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a uchybienie tym normom strona wnosząca kasację upatrywała w zaniechaniu powołania biegłego mikrobiologa powietrza. Podkreślić trzeba, iż w niniejszej sprawie nie było podstaw do powoływania biegłego, który ustaliłby obecność w miejscu pracy D. M. promieniowców termofilnych. Narażenie na te czynniki etiologiczne w związku z wykonywaną pracą zostało bowiem ustalone w dochodzeniu epidemiologicznym, a strona skarżąca nie zaoferowała organom administracji żadnego takiego dowodu, który pozwalałby na zakwestionowanie ustaleń wynikających z przeprowadzonego dochodzenia. Na etapie postępowania administracyjnego, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie wnosił do organów o przeprowadzenie, ani nie przedstawiał żadnych dowodów, mających znaczenie dla sprawy. Prawidłowe jest więc stanowisko Sądu pierwszej instancji stwierdzające, że organ odwoławczy wszechstronnie zbadał okoliczności narażenia podczas pracy u skarżącej na wszystkich stanowiskach, a co wynika wprost z przeprowadzonego dochodzenia epidemiologicznego. Brak jest podstaw do kwestionowania jego wyników pomimo przeciwnego w tym zakresie stanowiska strony skarżącej. Nie ma wpływu na zmianę tych ustaleń przedstawiona dopiero w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sporządzona w dniu 10 marca 2009 r. opinia, wskazująca zdaniem skarżącej na brak istnienia narażenia mogącego spowodować chorobę stwierdzoną kontrolowaną w przedmiotowej sprawie decyzją. Uwzględniając fakt, iż opinia powyższa stanowi dowód z dokumentu, stwierdzić trzeba, że dokument ten w żaden sposób nie podważył, ani oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku, ani też ustaleń przyjętych w kontrolowanej decyzji, bowiem złożona opinia nie odnosiła się do czasu pracy badanego w narażeniu, a tym samym nie podważyła dochodzenia epidemiologicznego. W konsekwencji stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej ustaliły stan faktyczny sprawy administracyjnej zgodnie z unormowaniami procedury administracyjnej i prawidłowo dokonały subsumpcji przepisu prawa materialnego do poczynionych ustaleń faktycznych. Nie jest też trafny zarzut naruszenia prawa procesowego t.j. naruszenia przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). oraz art. 3 p.p.s.a., a które to uchybienie wynika zdaniem strony skarżącej z niedopełnienie wynikającego z tych przepisów obowiązku kontroli działalności organów administracji publicznej. Sąd mógłby naruszyć wskazane wyżej normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności i zastosował środki nie przewidziane ustawą. Skoro wyrok w niniejszej sprawie wydany został na podstawie akt przedmiotowej sprawy, a Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, to zarzut, że ocena legalności zaskarżonej decyzji była błędna, wobec braku zasadności innych zarzutów kasacji uznać trzeba za chybiony. Zważywszy na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak trafności zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej i nie stwierdzając nieważności postępowania przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.