IV SA/Gl 246/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego oddala skargę Decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Z., w oparciu o art.6 i art. 8 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11 oraz art. 32 i 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r.o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. Nr 228 poz. 2255 z późn. zm.) przyznano H. M. zasiłek rodzinny na jego małoletniego syna K., a także jednorazowy dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. Jednocześnie nie przyznano stronie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Uzasadniając odmowę przyznania tego świadczenia organ powołał się na treści art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wskazał, iż wnioskodawca nie spełnia warunków tam opisanych. Na rzecz małoletniego K. zasądzono bowiem od drugiego rodzica alimenty. H. M. zakwestionował wskazaną decyzję w części, w jakiej odmówiono mu prawa do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Oświadczył, iż w jego odczuciu jest osobą samotnie wychowującą dziecko ze względu na uwarunkowania życiowe. Zgodnie bowiem z rozstrzygnięciem sądu powszechnego powierzono mu opiekę nad jednym z dzieci pochodzących z konkubinatu – K. Matce K. powierzono natomiast pieczę nad córką, również pochodzącą z tego samego związku. Zaznaczył, iż wystąpił o zasądzenie alimentów od matki K. wyłącznie w tym celu, by spełnić warunki konieczne do przyznania mu zasiłku rodzinnego. Traktuje jednak ten fakt, jako sprzeczny z logiką. Wymóg wzajemnego zasądzenia alimentów od rodziców dzieci wychowywanych w odrębnych gospodarstwach jest bowiem, jego zdaniem , fikcyjną wymianą pieniędzy. Nadto, jeżeli warunek ten jest konieczny dla przyznania zasiłku rodzinnego, nie może jednocześnie zaprzeczać jego uprawnieniu do dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, co w istocie ma miejsce w jego sytuacji. Po rozpoznaniu wniesionego przez H. M. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium stwierdziło, iż ustawodawca w art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych zdefiniował pojęcie dochodu, oznaczając go jako przeciętny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Organ wskazał również na ustawową definicję pojęcia rodziny zawartą w art. 3 pkt 17 tego aktu prawnego i definicję pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko ( art. 3 pkt 17a w/w ustawy). Odwołał się do treści art. 7 pkt 5 cyt. ustawy stwierdzając, iż zasiłek rodzinny nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne, chyba że rodzice lub jedno z rodziców nie żyją, ojciec dziecka jest nieznany, powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone lub sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. Oceniając stan faktyczny sprawy w świetle przywołanych przepisów, organ odwoławczy uznał za słuszne rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Z. w zakresie przyznania odwołującemu uprawnień do zasiłku rodzinnego. Odnosząc się natomiast do instytucji dodatku do zasiłku rodzinnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało przepis art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych i z niego wywiodło brak uprawnień H. M. do tego rodzaju świadczenia. Wymieniając przesłanki, które z woli ustawodawcy pozwalają na przyznanie samotnie wychowującemu dziecko rodzicowi dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka, organ uznał, iż odwołujący nie spełnia tych przesłanek. Dodatek ten przysługuje bowiem rodzicowi samotnie wychowującemu dziecko, jeżeli nie zostało na jego rzecz zasądzone świadczenie alimentacyjne ponieważ drugi rodzic nie żyje, nie jest znany lub powództwo o świadczenie alimentacyjne od drugiego rodzica zostało oddalone. H. M. ma natomiast, mocą ugody sądowej zawartej przed Sądem Rejonowym w Z., zasądzone na rzecz syna K. alimenty. Nie godząc się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., H. M. wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach ze skargą, w której uznając zapadłe w sprawie decyzje za uchybienia prawu, domagał się ich sprostowania. Opisał swoją sytuację faktyczną, podnosząc w szczególności, iż został poinformowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Z. o konieczności uregulowania świadczeń alimentacyjnych, co warunkować miało pozytywne załatwienie jego sprawy. Wskazał, iż Sąd Rejonowy w Z. odmówił oddalenia powództwa alimentacyjnego od drugiego z rodziców, oświadczając, iż oboje rodzice są zobowiązaniu do łożenia na dziecko i wyraził zgodę na zawarcie ugody określającej symboliczne alimenty. Oświadczył, iż został błędnie poinformowany o warunkach, jakie wymagane są dla uzyskania wnioskowanych przez niego świadczeń. Jego sytuacja bowiem nie wymagała występowania o przyznanie świadczeń alimentacyjnych, gdyż każde z dzieci pochodzących z jednego związku wychowywane jest przez jednego rodzica. Skutkiem jego działania wywołanego niedoinformowaniem przez niekompetentnego pracownika Ośrodka jest pozbawienie go należnych mu świadczeń. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z powołaniem na argumentację przedstawioną w postępowaniu administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zwanej dalej p.p.s.a. W ramach kontroli wydawanych przez organu administracji rozstrzygnięć, sądy administracyjne oceniają zgodność działania tych organów z przepisami procedury, słuszność zastosowania prawa materialnego, a także prawidłowość zastosowanej w sprawie interpretacji tego prawa . Ponadto, co wymaga podkreślenia, wojewódzkie sądy administracyjne rozstrzygają w granicach danej sprawy nie będąc jednak związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134§1 p.p.s.a.), biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowody i nie dokonując żadnych dodatkowych ustaleń faktycznych. Przystępując do oceny zgodności z prawem poddanej kontroli sądowej decyzji organu, na wstępie zaznaczyć należy, iż regulacja prawna związana z uprawnieniami do świadczenia nazwanego dodatkiem z tytułu samotnego wychowywania była już przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego ( wyrok z dnia 18 maja 2005 r. Trybunał Konstytucyjny K 16/04 OTK-A 2005/5/51). Trybunał ten poddał pod kontrolę przepis art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego pierwotnej wersji. Kontrolowany przepis uzależniał przyznanie dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka takiemu rodzicowi, który odpowiadał definicji legalnej zawartej w słowniczku użytych w ustawie pojęć. Definicja ta nakazywała traktować rodzica, jako samotnie wychowującego, ze względu na określony stan cywilny, wymieniony w przepisie, przy spełnieniu drugiego warunku – braku wspólnego wychowywania dziecka z ojcem lub matką dziecka. Trybunał zakwestionował powyższe unormowanie prawne, uznając je za nie tylko niejasne, ale niespójne z regulacją przewidzianą w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Podkreślił, że nawet, gdy jednemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska, istnieje obowiązek alimentacyjny tego rodzica w stosunku do dziecka, polegający na obowiązku dostarczania mu środków utrzymania i wychowania. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest bowiem niezależne od istnienia władzy rodzicielskiej. Obowiązek ten ciąży zresztą nie tylko na rodzicach, ale i na dalszych krewnych dziecka. Jeżeli któryś z rodziców nie wypełnia należycie obowiązku alimentacyjnego, to istnieje oczywiście możliwość dochodzenia realizacji tego obowiązku na drodze sądowej. Zakwestionowany art. 12 ustawy o świadczeniach rodzinnych , znowelizowany przed wydaniem wymienionego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego utracił ostatecznie moc obowiązującą w dniu 31 grudnia 2005r., a dodatek do zasiłku rodzinnego dla samotnie wychowującego rodzica określony został w treści art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych . W początkowej wersji tego przepisu, obowiązującej od 1 stycznia 2006r. warunkiem przyznania tego świadczenia było, tak jak dotychczas, spełnienie przesłanek samotnego wychowywania dziecka opisanych w definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 17a . Nadto ustawodawca wymagał, by na rzecz dziecka wychowywanego przez samotnego rodzica nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ drugi z rodziców dziecka nie żył albo ojciec dziecka nie był znany. Wobec takiego brzmienia art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych sformułowane zostało stanowisko judykatury. Interpretując treść art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych uznano, że dodatek, o którym w nim mowa, dotyczy jedynie wychowywania dziecka, które jest przynajmniej tzw. półsierotą, czyli dzieckiem posiadającym tylko jedno z rodziców. Odnosi się do sytuacji dzieci wychowywanych przez jednego z rodziców nie z powodu takiej decyzji rodziców, lecz przede wszystkim z powodu śmierci drugiego z rodziców, który na mocy wyżej przywołanych przepisów byłby zobowiązany do świadczeń alimentacyjnych na rzecz swojego dziecka oraz w sytuacji, w której ojciec dziecka jest nieznany, a więc brak jest możliwości określenia osoby zobowiązanej do takich świadczeń. Przepis ten natomiast nie dotyczy sytuacji, w której osoba samodzielnie wychowuje dziecko w związku z podjętymi przez siebie życiowymi decyzjami, a nie wspomnianymi wyżej okolicznościami, na które nie miała wpływu ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2006r sygn. akt I SA/Wa 626/06 publ . LEX nr 227691). Zmiana treści przepisu art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych polegająca na wprowadzeniu innej jeszcze sytuacji uprawniającej samotnie wychowującego rodzica do dodatku do zasiłku rodzinnego z tego tytułu, nastąpiła w wyniku kolejnej nowelizacji ustawy o świadczeniach rodzinnych. Miało to miejsce w ustawie z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o podatku rolnym ( DZ. U. Nr 109 poz. 747), a brzmienie art.11a ustawy o świadczeniach rodzinnych jest nadal aktualne. Trzecia możliwość przyznania dodatku wynika z faktu oddalenia powództwa o świadczenia alimentacyjne. Niewątpliwie dotychczasowa interpretacja przepisu art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych musi przeto ulec zmianie. Oddalenie powództwa o alimenty oznaczać bowiem musi, iż rodzic żyje i jest znany, a więc z woli ustawodawcy, dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie dotyczy wyłącznie, jak określiło to dotychczasowe orzecznictwo – półsierot. Dotyczy natomiast sytuacji, gdy drugi z rodziców, wskutek zbadanych w toku postępowania sądowego okoliczności nie zostaje obciążony obowiązkiem ponoszenia kosztów utrzymania swego dziecka. Zwraca uwagę, iż orzecznictwo sądów administracyjnych zrównywało, w aspekcie materialnym, oddalenie powództwa o świadczenia alimentacyjne z zobowiązaniem w wyroku rozwodowym jednego rodzica do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka bez zobowiązania drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2007r. sygn. akt I OSK 345/07 nie publ. ). Wykładnia taka odnosiła się jednak do treści art. 7 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu do 13 stycznia 2006r. Z mocą obowiązująca od 14 stycznia 2006r. przepis ten bowiem został uzupełniony zgodnie ze stanowiskiem wykładni. Ustawodawca uznał, w przypadku, gdy sąd zobowiązał jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka i nie zobowiązał drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka, za spełniony warunek do uzyskania zasiłku rodzinnego przez samotnie wychowującego dziecko rodzica. Biorąc zatem pod uwagę zmianę zapisu art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych i wprowadzenie tam przesłanki oddalenia powództwa o świadczenie alimentacyjne od drugiego z rodziców, można byłoby rozważyć, czy i w tym wypadku przesłanka ta, w aspekcie materialnym, wywołuje takie same skutki jak sądowe zobowiązanie jednego z rodziców do ponoszenia całkowitych kosztów utrzymania dziecka przy jednoczesnym braku zobowiązania drugiego z rodziców do świadczenia alimentacyjnego na rzecz tego dziecka. W pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał tym samym za stosowne ustalenie ratio dokonanej zmiany legislacyjnej w art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez sięgnięcie do uzasadnienia projektu rządowego ustawy nowelizującej. Odnośnie zmiany zamieszczonej w art. 1 pkt 6 projektu, odnoszącej się do art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych wskazano tam, iż zmiana ta powoduje możliwość przyznania dodatku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w sytuacji, gdy sąd oddalił powództwo o zasądzenie alimentów od drugiego z rodziców, np. w sytuacji, gdy drugi z rodziców jest niepełnosprawny. Mając takie uzasadnienie projektu na względzie należałoby zatem uznać, iż nadal przepis ten nie dotyczy sytuacji, w której osoba samodzielnie wychowująca dziecko pozbawia dziecko wsparcia finansowego ze strony drugiego rodzica, w związku z podjętymi przez siebie życiowymi decyzjami, a nie okolicznościami, na które nie miała wpływu. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za celowe wskazanie na szczególną rolę, jaka spełnia dodatek do zasiłku rodzinnego dla rodziców samotnie wychowujących dziecko. Zasiłek rodzinny, jak również dodatki do niego, mają na celu częściowe pokrycie wydatków na utrzymanie dziecka, w przypadku, gdy sytuacja materialna jego rodziców nie pozwala na całkowite poniesienie takich kosztów. Taki cel tej instytucji został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zasiłek i dodatki do tego zasiłku to świadczenia wypłacane uprawnionej do tego osobie ze środków publicznych. Nie mają one na celu wyłączenia ani ograniczenia zakresu świadczeń alimentacyjnych i wychowawczych, które powinny być spełniane przez osobę wskazaną w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Chronią one dobro dziecka, jako wartość konstytucyjną, a nie interes osoby utrzymującej dziecko. Osobę taką obciąża ten obowiązek niezależnie od tego, czy posiada ona władzę rodzicielską nad danym dzieckiem i czy ma ona prawo do osobistej styczności. Odnosząc się w tym miejscu do twierdzeń skarżącego o braku spójności pomiędzy rozwiązaniem prawnym zawartym w treści art. 7 pkt 5 , a zapisem art. 11a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż w przypadku ustalania prawa do zasiłku rodzinnego istotna jest sytuacja dochodowa rodziny. Z tych też względów, poza wyjątkami, o których mowa w art. 7 pkt 5 ppkt a-d ustawy o świadczeniach rodzinnych, konieczne jest wykazanie się przez rodzica samotnie wychowującego dziecko, iż również przy udziale finansowym drugiego z rodziców nie jest w stanie pokryć całości wydatków związanych z wychowywaniem dziecka. Natomiast dodatek do zasiłku rodzinnego określony w art. 11a ustawy o świadczeniach rodzinnych spełnia rolę uzupełniającego wsparcia ze środków publicznych dla tych dzieci, których samotnie wychowujący rodzic, z przyczyn obiektywnych, nie może uzyskać nawet najmniejszej pomocy finansowej od drugiego rodzica. Z tych przyczyn zastosowanie różnych kryteriów przyznawania zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku dla samotnie wychowujących rodziców nie budzi wątpliwości. Przechodząc na grunt badanej sprawy zauważa się przede wszystkim , iż powierzenie skarżącemu wykonywania władzy rodzicielskiej na synem K. nie nastąpiło mocą wyroku rozwodowego, a na podstawie ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w przedmiocie powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad wspólnymi dziećmi. W ugodzie tej nie orzekano o kosztach utrzymania wspólnych dzieci. Sąd nie oceniał też sytuacji materialnej ich rodziców. Ugoda ta zatem nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego wykonywanego ani przez skarżącego, ani też przez matkę K. W konsekwencji nie mają znaczenia dla oceny sprawy rozważania dotyczące materialnej tożsamości sytuacji rodzica, który został obciążony całością kosztów utrzymania dziecka, w przypadku oddalenia powództwa o alimenty oraz w sytuacji, gdy brak jest zobowiązania drugiego z rodziców do świadczeń alimentacyjnych. Bez względu bowiem na fakt powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim K. skarżącemu, matka małoletniego, na mocy regulacji zawartej w kodeksie rodzinnym i opiekuńczym jest zobowiązana, w miarę swoich możliwości, do partycypowania w kosztach utrzymania dziecka. Ponownie powtarzając za Trybunałem Konstytucyjnym stwierdzić należy, że - nawet, gdy jednemu z rodziców nie przysługuje władza rodzicielska, istnieje obowiązek alimentacyjny tego rodzica w stosunku do dziecka, polegający na obowiązku dostarczania mu środków utrzymania i wychowania. Istnienie obowiązku alimentacyjnego jest bowiem niezależne od istnienia władzy rodzicielskiej. Od obowiązku tego mogłaby się ona zwolnić wyłącznie na mocy orzeczenia sądu powszechnego, oddalającego powództwo o alimenty. Takie orzeczenie sądu wskazywałoby na istnienie obiektywnych przyczyny braku możliwości utrzymywania przez nią jej małoletniego syna K. W konsekwencji stawiałoby go w gorszej sytuacji materialnej od innych dzieci, posiadających oboje rodziców wspierających ich finansowo w większym lub mniejszym stopniu i uprawniało jego ojca do otrzymywania dodatku z tytułu samotnego wychowywania syna. Fakty takie nie mają jednak miejsca w sprawie. Wręcz przeciwnie, skarżący wskazuje w skardze, iż rozpoznający powództwo o alimenty sąd nie wyraził zgody na oddalenie roszczenia. Należy przeto domniemywać, iż sytuacja życiowa i materialna pozwanej umożliwia jej udział w utrzymywaniu małoletniego syna, czego nie neguje, jak wcześniej wskazano, ograniczenie jej władzy rodzicielskiej do współdecydowania w istotnych sprawach życiowych dziecka. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, iż skarga nie zasługuje na jej uwzględnienie. Rozstrzygające sprawę organy administracji w sposób prawidłowy zastosowały przepisy prawa materialnego i dokonały ich właściwej interpretacji. Nie naruszono również procedury administracyjnej. Mając powyższe na względzie orzeczono po myśli art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.