II SA/Lu 368/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2008 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości i zwrotu wypłaconego odszkodowania oddala skargę. Wojewoda decyzją z dnia [...] (Nr [...]) wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 140 ust. 1 i 2 oraz art. 227 w związku z art. 5 – ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. S.-K. od decyzji Starosty z dnia [...] znak [...] umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr 1/8 o pow. 4902 m2, I. uchylił zaskarżoną decyzję w całości, II. orzekł zwrot nieruchomości położonej w L., przy ul. B.2a, Obręb 24 – R., ark. mapy 6, oznaczonej jako działka nr 1/8, o pow. 0,4902 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...], będącej własnością Gminy. Jednocześnie stwierdził, że: 1. zwrot nieruchomości następuje na rzecz J. S.-K., córki Z. i H. 2. przejęcie prawa własności zwracanej nieruchomości następuje z dniem, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. 3. nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu zwrotu. 4. jednocześnie zobowiązał wnioskodawcę do zwrotu odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, zwaloryzowanego według wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski", ustalonego na dzień wydania niniejszej decyzji na kwotę 102.966,40 zł, (słownie sto dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt sześć 42/100 zł), 5. ustalił w pkt 4, że odszkodowanie na rzecz Gminy podlega rozłożeniu na 10 równych rocznych rat po 10.296,64 zł (słownie: dziesięć tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt sześć 64/100 zł), płatnych w terminie do 31 grudnia każdego kolejnego roku kalendarzowego, począwszy od 2008 r. Pierwszą ratę należy wpłacić w terminie 14 dni od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Raty podlegają oprocentowaniu przy zastosowaniu stopy procentowej równej stopie redyskonta weksli stosowanej przez Narodowy Bank Polski. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że J.S. pismem z dnia 13 maja 1988r. wystąpiła do Urzędu Miasta o wykupienie do zasobu gruntów nieruchomości położonej przy ul. B. 4 oznaczonej jako działka 1/8 o pow. 5000 m2. Następnie organ przeprowadził postępowanie administracyjne (znak [...]), zakończone decyzją z dnia [...] w której stwierdził zasadność nabycia nieruchomości położonej w L. przy ul. B., oznaczonej na planie jako nieruchomość nr 1/8 o pow. 0,5000 ha, stanowiącą własność J.S.. Decyzja ustalała także odszkodowanie w wysokości 3.995.000 zł oraz określała, że działka ma być wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa pod budowę osiedla mieszkaniowego "R.". Następnie, w dniu 2 lutego 1989 r. J. K. zawarła, z działającą w imieniu Skarbu Państwa E.M.K., umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości (Rep. A Nr 2789/89). Przy podpisywaniu aktu okazano powyższą decyzję z dnia [...] r. [...] Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego wskazującą jako cel nabycia nieruchomości - budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne "R." . Z kolei wnioskiem z dnia 5 listopada 2004 r. Pani J. S. K. wystąpiła o zwrot działki nr 1/8 położonej przy ul. B. 4, o pow. 0,5000 ha w związku z niezrealizowaniem celu pod jaki działka została nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto w aktach sprawy jest odpis zwykły księgi wieczystej [...], z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność Gminy. Potwierdza to dodatkowo wypis z rejestru gruntów i budynków, zgodnie z którym, nieruchomość oznaczona jako działka nr 1/8 znajduje się obecnie przy ul. B. 2a, w obrębie 24 – R., ark. mapy 6, i zajmuje powierzchnię 0,4902 ha. Różnica aktualnej powierzchni tej działki w stosunku do powierzchni wywłaszczonej w 1989 r. (0,5000 ha), wynika z ponownego pomiaru działek przeprowadzonego w 2004 r., na zlecenie Urzędu Miasta, w związku z kompleksową modernizacją ewidencji gruntów i budynków całego obrębu 24 R., w tym również działki nr 1/8. Ponadto z pisma z dnia [...] znak [...] Urzędu Miasta Wydział Geodezji wynika, że granice tejże działki nie uległy zmianie i pozostają zgodne ze stanem faktycznym na gruncie oraz wykazanym w dotychczasowej ewidencji gruntów. Z tych względów, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obecnie własność gminy, Wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. znak [...] wyłączył Prezydenta Miasta będącego organem wykonawczym miasta, który reprezentuje je na zewnątrz i sprawuje jednocześnie funkcję starosty, od prowadzenia niniejszej sprawy oraz wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę. Podstawę prawną do wyłączenia Prezydenta Miasta stanowił art. 24 § 1 pkt. 1 k.p.a., w myśl którego pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć istotny wpływ na jego prawa i obowiązki. Następnie, już podczas postępowania wyjaśniającego, organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których stwierdzono, że nieruchomość zawnioskowana do zwrotu jest niezagospodarowana, wolna od zabudowy, porośnięta jest starymi drzewami (sprzed wywłaszczenia), krzakami i chwastami (samosiejki). Z kolei, Starosta decyzją z dnia [...]. (znak [...]) umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w L. przy ul. B., oznaczonej jako działka nr 1/8 o pow. 4902 m2 będącej własnością gminy. Umorzenie postępowania nastąpiło ze względu na bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania administracyjnego wynikającą z braku podstawy prawnej. Odwołanie od decyzji Starosty wniosła M. W. pełnomocnik J. S.-K. Strona w odwołaniu zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie i wskazała jako materialnoprawną podstawę dla prowadzenia przedmiotowego postępowania art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, z późn. zm.). Następnie Wojewoda, decyzją z dnia 12 lipca 2007 r. znak GN.II/MS/7724/4-53/07 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako na podstawę prawną do prowadzenia przedmiotowego postępowania. Jednak powyższa decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 listopada 2007 r. (sygn. akt II SA/Lu 694/07), zdaniem którego Wojewoda w swojej decyzji kasacyjnej nie wskazał, iż zachodzą przesłanki wymienione w art. 138 § 2 k.p.a. uzasadniające uchylenie decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozpatrując odwołanie, całość materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz mając na uwadze treść wydanego w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, Wojewoda orzekł jak w osnowie decyzji. W dniu 19 marca 2008 r. Wojewoda przeprowadził bowiem rozprawę administracyjną w trakcie której zapoznał strony z aktami postępowania, oraz uzyskał oświadczenie wnioskodawczyni J.S.-K., dotyczące podtrzymania jej żądania zawartego we wniosku dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Podczas rozprawy strona zobowiązała się do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania pobranego z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, wnioskując jednocześnie o rozłożenie zobowiązania na 10 równych rat. Natomiast przedstawiciel gminy zgłosił sprzeciw odnośnie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ przedmiotowa, nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na wniosek strony. Tym samym podtrzymał on stanowisko zawarte w skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak [...]. Organ odwoławczy w pierwszej kolejności stwierdził, że zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału dotyczącego zwrotów wywłaszczonych nieruchomości mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też, każde nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w trybie przewidzianym tą ustawą, daje byłemu właścicielowi lub jego spadkobiercy możliwość ubiegania się o jej zwrot na zasadach określonych w art. 136 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tej sprawie stronie przysługuje roszczenie o zwrot przedmiotowej nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży (Rep. A Nr 2789/89) w dniu 2 lutego 1989 r. Zarzuty dotyczące niewłaściwej interpretacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podnoszone podczas postępowania przez Prezydenta Miasta, są bezzasadne. Ustawodawca w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienił całą ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie ograniczając się jedynie do konkretnych przepisów tej ustawy dotyczących wywłaszczania nieruchomości. Gdyby celem prawodawcy było zawężenie zakresu działania art. 216 ust 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie do przypadków, w których doszło do wywłaszczenia nieruchomości, użyłby bardziej ścisłego sformowania niż "nabycie" lub wymieniłby konkretne przepisy tej ustawy regulujące wywłaszczanie nieruchomości, tak jak uczynił to w pozostałych punktach 1 i 2 art. 216 ust. 2 u. o g. n. Ponadto, organ odwoławczy dodał, że w świetle art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Natomiast z decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. (znak [...]) oraz treści umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości wynika, że celem nabycia działki nr 1/8 była budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "R.". Oględziny działki potwierdziły, że nieruchomość nawet obecnie pozostaje niezagospodarowana i nie rozpoczęto na niej prac związanych z realizacją celu nabycia, czego nie kwestionuje żadna ze stron niniejszego postępowania. Oznacza to, że przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr 1/8 o pow. 0,4902 ha, stanowiąca obecnie własność gminy, stała się zbędna na cel wywłaszczenia i podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki tj. J. S.- K., przez to, że pomimo upływu 19 lat od daty nabycia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Ponadto na tej nieruchomości nie prowadzono działalności inwestycyjnej, czyli wartość z tego tytułu nie uległa podwyższeniu, ani też wartość nie uległa obniżeniu, orzekł organ odwoławczy. W świetle art. 140 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Zgodnie z art. 217 ust. 2, osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Dlatego też, stwierdził Wojewoda w tym postępowaniu kwotę przypadającą do zwrotu jako zwaloryzowane odszkodowanie pobrane z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości wyliczono w następujący sposób: - wysokość odszkodowania na dzień 2 lutego 1989 r. - 3.995.000 zł, - waloryzacji od dnia 2 lutego 1989 r. do dnia 31 lutego 2008 r. dokonano poprzez przemnożenie kwoty odszkodowania 3.995.000 zł przez wskaźniki wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych, ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym RP "Monitor Polski", co dało kwotę 1.029.664.192 zł, - po uwzględnieniu denominacji złotego w stosunku 1 : 10 000, ostateczna kwota odszkodowania wyniosła 102.966,40 zł (słownie: sto dwa tysiące dziewięćset sześćdziesiąt sześć 40/ 100 złoty). Z powyższych wyliczeń wynika, że wysokość zwaloryzowanego odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie przekracza 50 % jej aktualnej wartości rynkowej, wobec powyższego odstąpiono od wyceny gruntu. Odszkodowanie przypada aktualnemu właścicielowi nieruchomości tj. gminie, zaś wierzytelność wraz z odsetkami podlega zabezpieczeniu polegającym na ustanowieniu na przedmiotowej nieruchomości hipoteki na rzecz Gminy. Ponadto decyzja ostateczna o zwrocie nieruchomości stanowi podstawę do ujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. W skardze do Sądu Prezydent Miasta wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody. W treści skargi podnosi podstawowy zarzut, że powyższa decyzja Wojewody narusza art. 136 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 , poz. 2603 ze zm.). W uzasadnieniu swojego stanowiska Prezydent Miasta podniósł następujące argumenty: Po pierwsze, art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: - art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli; - art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych; - ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Natomiast art. 5 ustawy powołanej wyżej ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. w świetle art. 216 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami reguluje ogólne kwestie związane z podziałem nieruchomości, zaś art. 13 odnosi się bezpośrednio do problematyki nabycia. Zgodnie z jego treścią, właściciel nieruchomości, podlegającej. podziałowi, obowiązany jest odstąpić bezpłatnie na własność gminy grunty - przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod ulice, place, drogi - na cele użyteczności publicznej, jak również na cele przyszłej polityki terenowej osiedla. Przepis ten ma charakter nakazu. Z tego przepisu wynika, że bezpłatne nabycie gruntu na rzecz gminy ma charakter przymusowy i nie ma w tym przypadku znaczenia ewentualny brak zgody właściciela gruntu na jego przejęcie. Należy również podkreślić, że inicjatywa nabycia nieruchomości leży po stronie organu. Przesłanką warunkującą konieczność bezpłatnego przekazania gruntu na rzecz gminy są potrzeby Państwa, wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nie zamieścił w ustawie z 1948 r. przepisów odnoszących się do nabycia gruntu na wniosek właściciela. Dlatego też, analiza art. 9, jak również pozostałych artykułów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych pozwala stwierdzić, że podobnie jak w ustawie z dnia 25 czerwca 1948 r. mamy tu do czynienia z nabyciem przymusowym, zainicjowanym przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych, tj. m. in. przez władze i urzędy państwowe. Przepis art. 9 ust. 1 zawiera ogólne unormowanie, że umowy sprzedaży lub zamiany nieruchomości, przewidziane w tym dekrecie, powinny być pod skutkami nieważności sporządzone na piśmie i - jeżeli jedną ze stron nie jest władza naczelna - zatwierdzone przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Jego znaczenie należy interpretować w świetle poszczególnych unormowań całego dekretu, odnoszących się do kwestii nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa. Artykuł 8 ust. 1 dekretu z 1949 r. stanowi, że wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną przez wykonawcę na podstawie art. 28. Jednoznacznie podmiotem wszczynającym proces kończący się nabyciem nieruchomości jest wykonawca narodowych planów gospodarczych a nie prywatny właściciel gruntu. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 4, jeżeli w terminie 15 - dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. ·1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży. lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia. Treść tego artykułu nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do przymusowego charakteru nabycia nieruchomości. Nie zmienia tego obowiązek, ciążący na wykonawcy narodowych planów gospodarczych, wezwania właściciela gruntu do jego odstąpienia, ponieważ brak pozytywnej odpowiedzi na takie wezwanie powoduje wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jest to typowy przykład władczej ingerencji Państwa w prawo własności osób fizycznych. Zarówno art. 5 i 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, jak również unormowania zawarte w dekrecie z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych odnoszą się do nabycia przymusowego. Należy podkreślić, że w obu przypadkach nabycie następowało na wniosek podmiotu państwowego, a jego realizacja była zabezpieczona władztwem administracyjnym organu nabywającego nieruchomość. Dlatego też, zdaniem strony skarżącej, przyjmując założenie o racjonalnym prawodawcy, należy stwierdzić, że wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy dokonywać w świetle pozostałych dwóch punktów niniejszego ustępu. Umieszczenie normy upoważniającej do zwrotu nieruchomości nabytej na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości w tym miejscu w ustawie nie jest przypadkowe. Powyższe uregulowanie może świadczyć o tym, że istnieją analogie dotyczące unormowania kwestii nabycia nieruchomości w trzech wymienionych w art. 216 ust. 2 aktach normatywnych. Zakres pojęcia "nabycie" należy interpretować biorąc pod uwagę wnioski wynikające z analizy aktów prawnych wymienionych w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2. Wykładnia systemowa prowadzi do wniosku, że nabycie, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podobnie jak nabycie wymienione w punktach 1 i 2 niniejszego ustępu, jest nabyciem przymusowym, czyli dokonywanym na wniosek podmiotu wyposażonego we władztwo administracyjne. Analiza art. 216 ust. 2 oraz powołanych w nim aktów prawnych pozwala stwierdzić, że nabycie na wniosek byłego właściciela nie wchodzi w zakres pojęcia "nabycie" w rozumieniu art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podkreśliła strona skarżąca. Ponadto, zdaniem strony skarżącej w tej sprawie, nabycie na rzecz Skarbu Państwa, nastąpiło na wniosek ówczesnej właścicielki działki nr 1/8. Dnia 13 maja 1988 r. zwróciła się z podaniem o nabycie przez Urząd Miejski na zasób gruntów przedmiotowej działki i brak jest tu przymusu. Zbycie działki nr 1/8 było całkowicie dobrowolne, zaś inicjatorem zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości była J. S.- K.. W tej sytuacji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie może stanowić podstawy zwrotu przedmiotowej działki. Ponadto w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 1998 r., (syg. akt IV SA 2111/1996), zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło wbrew woli właściciela i ze wskazaniem celu, na który wywłaszczenie to nastąpiło. Natomiast jeżeli wywłaszczenie nastąpiło na wniosek właściciela, to nie mogło być celu wywłaszczenia, a jedynie wola właściciela, aby nieruchomość przejęta została przez Państwo, a które następnie decydowało, jak wykorzystać daną nieruchomość. W takiej sytuacji były właściciel nie może zarzucać, iż wywłaszczona nieruchomość została niewłaściwie wykorzystana, niezgodnie z celem wywłaszczenia. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że nabyta działka zasiliła zasób gruntów, stanowiący swoistą rezerwę nieruchomości, które w nieokreślonej bliżej przyszłości mogły być przeznaczone na realizację konkretnych inwestycji. Z tych względów, do sytuacji, w której nabycie nastąpiło z przeznaczeniem na zasób gruntów, nie należy stosować unormowań odnoszących się do wywłaszczenia, także tych związanych z obowiązkiem realizacji celu wywłaszczenia. Instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonych łagodzi skutki ingerencji Państwa w prawo własności. W stanie faktycznym tej sprawy o takiej ingerencji nie było mowy. Zainteresowaną w przedmiocie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości była ówczesna jej właścicielka. Skarb Państwa nie może ponosić negatywnych konsekwencji wynikających ze zmiany zdania w przedmiocie sprzedaży, która zaszła po stronie byłych właścicieli gruntu. Dlatego też, zawarta w dniu 2 lutego 1989 r. umowa sprzedaży pozbawiona jest jakiegokolwiek szczególnego charakteru i nie stosuje się do niej przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. dotyczących zwrotu nieruchomości wywłaszczonych. Podlega ona wyłącznie unormowaniom zawartym w Kodeksie cywilnym. Ponadto skarżący dodał, że podobne stanowisko występuje w doktrynie np. T. Woś "Wywłaszczenie nieruchomości i zwrot, Wyd. LexixNexis, Warszawa 2007, s.240 i 244-246. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z unormowaniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione. Ponadto, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 zwana dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi jak i powołaną podstawą prawną. W tej sprawie nie nastąpiło jednak naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy W zakresie tak ustalonej kognicji Sąd orzekł, że skarga nie jest zasadna. Po pierwsze, należy stwierdzić, że prawidłowo został ustalony stan faktyczny w tej sprawie, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 i 80 kpa. W zakresie wystąpienia przesłanek do jej zwrotu z tego powodu, że przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 tejże ustawy. W tej sprawie była to budowa osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego "R.". Natomiast z ustaleń oględzin w tym zakresie – czego nie kwestionuje nawet strona skarżąca – wynika że do dnia wydania zaskarżonej decyzji przedmiotowa działka nr 1/8 o pow. 0,4902 ha pozostaje niezagospodarowana jak i nie rozpoczęto nawet na niej prac związanych z realizacją celu nabycia. Oznacza to, że stała się zbędna na cel wywłaszczenia czyli podlega zwrotowi na rzecz byłej właścicielki J. S.- K.. Po drugie, odnosząc się do podstawowego zarzutu ze skargi w zakresie błędnej wykładni systemowej art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy stwierdzić, że także nie jest zasadny. Wynika to również z linii orzecznictwa NSA w tym zakresie, np. wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt I OSK 1863/06). W tym zakresie skład orzekający w tej sprawie całkowicie podziela tezy z uzasadnienia powyższego wyroku. W szczególności należy podkreślić, że w świetle dyspozycji art. 216 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym oczywiście przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003 r. nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zwartej podczas procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sytuacja zmieniła się z dniem 22 września 2004 r. , na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), ponieważ w art. 216 dotychczasową treść oznaczono jako ust. 1 i dodano ust. 2 w brzmieniu: "2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie: 1/ art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz.U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), 2/ art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952, Nr 4, poz. 311), 3/ ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.)". Przepis art. 216 ust. 2 nie może być bowiem poddany wykładni w oderwaniu od wyników interpretacji pojęć użytych w przepisie art.216 , w brzmieniu sprzed nowelizacji, czyli w obecnym przepisie art. 216 ust. 1. Oznacza to, że należy w pierwszej kolejności ustalić, czy umowa cywilnoprawna jako forma nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa spełnia cechy "nabycia" nieruchomości w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 powyższej ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celem wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny. Byłaby to bowiem umowa zawarta wyłącznie w okresie obowiązywania cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lecz nie na jej podstawie. Natomiast w tej sprawie wystąpiła odmienna sytuacja prawna i faktyczna. Wynika to z tego, że przed zawarciem aktu notarialnego nastąpiło wydanie zewnętrznego aktu administracyjnego czyli władcze jej rozstrzygnięcie przez właściwy organ administracji państwowej, jako niezbędny warunek zawarcia przedmiotowej umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego. Decyzja administracyjna z dnia 30 grudnia 1988 r.(znak.GG.VII.8229/ZG/32/88) wydana na podstawie art. 13 i art. 50 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości , dotyczyła nabycia na rzecz Skarbu Państwa na cele budownictwa mieszkaniowego-wielorodzinnego osiedla "R.". W jej uzasadnieniu podkreślono, że "zgodnie z planem szczegółowym osiedla mieszkaniowego "R." nieruchomość przeznaczona jest do wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa" oraz, że właściciel wyraził zgodę na jej nabycie. Natomiast nieważność tej decyzji stwierdził Wojewoda dopiero decyzją z dnia [...]. – (znak: [...]) utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] r. znak: [...]. Przesłanką jej nieważności było wydanie decyzji z 1988 r. bez umocowania ustawowego. Decyzja taka na podstawie ustawy wymienionej w art. 216 ust. 2 pkt 3 była wydana w oparciu o ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. wymienioną w tym artykule, gdyż co oczywiste, była wydana w sytuacji, w której nieruchomość była przeznaczona do wywłaszczenia na cele budownictwa mieszkaniowego – wielorodzinnego pod planowane osiedle "R.". Z tych względów także już w § 2 aktu notarialnego z dnia 2 lutego 1989 r. wskazano powyższą decyzję jako kauzę tej czynności prawnej zgodnie z art. 158 kc. Oznacza to, że Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie cyt. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w świetle dyspozycji art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stąd tego rodzaju nabycie nieruchomości nie może być de lege lata ograniczone do wywłaszczenia nieruchomości w formie decyzji administracyjnej, lecz dotyczy także stanu prawnego i faktycznego, który wystąpił w tej sprawie. Zgoda właściciela dotyczyła bowiem tylko nabycia nieruchomości w ramach procedury ustawowej, której celem byłoby oczywiście jej wywłaszczenie w przypadku braku zgody właściciela (art. 4 pkt 3b/ cyt. ustawy gospodarce nieruchomościami.). Oznacza to, że przedmiotowa umowa cywilnoprawna zawarta w formie aktu notarialnego została poprzedzona władczym zewnętrznym aktem administracyjnym, który ewentualnie poprzedzałby wydanie decyzji o wywłaszczeniu w przypadku odmowy zawarcia aktu notarialnego o sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Nie można również twierdzić, że strony umowy znajdowały się na równorzędnych pozycjach jak przy zawieraniu typowych umów cywilnoprawnych. Wola byłego właściciela była bowiem ukształtowana perspektywą wywłaszczenia, a ponadto strona sprzedająca pozbawiona była możliwości wyboru kontrahenta oraz negocjacji ceny, gdyż elementy te zostały władczo określone w wydanej decyzji administracyjnej. Ponadto zdaniem Sądu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi samodzielną normę prawną, w sposób jednoznaczny określającą zakres jej stosowania. Oznacza to, że nawet wbrew twierdzeniom strony skarżącej - stanowisko to doznaje wzmocnienia na skutek porównania treści art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z treścią dwóch pozostałych norm zawartych w pkt 1 i 2 tego przepisu. Wynika to z tego, że w przeciwieństwie do enumeratywnego wyliczenia w art. 216 ust. 2 pkt 1 przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli oraz powołania w art. 216 ust. 2 pkt 2 jednego przepisu ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 216 ust.2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca odwołał się do całej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z powyższym jest to właśnie ratio legis ustawodawcy do objęcia procedurą zwrotu wszelkich nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa na podstawie tej ustawy w warunkach odpowiadających wywłaszczeniu nieruchomości na cel publiczny, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w rozdziale 6, działu III ustawy. Dlatego też przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.) o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości, jeżeli była poprzedzona decyzją administracyjną nakładającą obowiązek jej nabycia na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 22, poz. 99 ze zm.). Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji i skargę oddalił.