VI SA/Wa 1113/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Anna Fabiańczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia obiektu reklamowego oddala skargę Wnioskiem z dnia [...] października 2006 r. (uzupełnionym w dniu [...] października 2006 r.) C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako skarżąca) wystąpiła o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rej. ul. S., na okres od dnia [...] listopada 2006 r. do dnia [...] stycznia 2007 r. w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni zwiększonej do 36 m2. Decyzją z dnia [...]grudnia 2006 r. Zarząd Dróg Miejskich działając w imieniu Prezydenta W. odmówił wydania żądanego zezwolenia. W wyniku postępowania odwoławczego decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. , zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Zarząd Dróg Miejskich w W, działając w imieniu Prezydenta W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 - u.d.p.) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn.zm.) po rozpatrzeniu ww. wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. ponownie odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. A. w rej. ul. S. w celu umieszczenia reklamy. Uzasadniając powyższą decyzję organ podniósł, iż stosownie do postanowień art. 77 k.p.a., w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, na który składają się następujące dokumenty: 1. "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.- czas wyborów"- niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską, 2. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r, 3. Opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego, 4. Wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie, opracowane przez B. S.A., 5. Pismo Ministra Transportu do Prezydenta W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych, z dnia 17 października 2006 r., 6. Szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, 7. Notatka z terenu. Zarząd Dróg Miejskich uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. Organ podniósł, że szczególne zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów wskazano m. in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Taki stan chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie nazywany jest "fiksacją". Czas fiksacji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, plus do zatrzymania 30,9 m - (łącznie do 51,7 m). Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 z tych wypadków miała miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,95 % wyższy niż dla odcinków bez reklam. Organ zwrócił uwagę, że na przytoczone wyżej okoliczności wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. ( sygn. akt OSK 1026/04). W wyroku tym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie". Zdaniem organu zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Natężenie ruchu w pasie drogowym ul. A. w porannym szczycie wynosi 160 pojazdów na godzinę, zaś w szczycie popołudniowym 140 pojazdów na godzinę. Organ zaznaczył, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Minimalna odległość dla tego typu reklam wynosi bowiem 8 m od krawędzi jezdni. Lokalizacja reklamy pozostaje również w sprzeczności z priorytetem 5.2 programu Gambit 2005 - zalecającego usuwanie niebezpiecznych obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni oraz wyklucza zasadę kształtowania "miękkiego otoczenia". Ponadto wskazana reklama umieszczona została w odległości 24,5 m od znaku D-46 oraz 20 m od wjazdu. W opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów zaznaczono, iż nie powinno się zezwalać na umieszczanie reklam w odległości mniejszej niż 40,0 m od znaków drogowych i sygnalizatorów, oraz 30 m od przystanków komunikacji zbiorowej, wjazdów (wyjazdów). Jednocześnie przedmiotowa reklama umieszczona została na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy. Ponieważ reklama jest usytuowana w miejscu limit, w którym dopuszczalnej prędkości to 50 km/h i w przypadku konieczności zatrzymania pojazdu droga potrzebna do zatrzymania pojazdu wynosi od 33,7 m do 51,7 m., zatem organ uznał, iż w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego. Mając to na uwadze organ stwierdził, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Organ przypomniał, że naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 u.d.p. jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy). Skoro w niniejszej sprawie organ I instancji uznał, że nie zachodzą przesłanki, które pozwalałyby uznać wnioskowaną lokalizację reklamy za przypadek szczególnie uzasadniony to w tych okolicznościach należało odmówić wydania stosownego zezwolenia na lokalizację reklamy wskazaną we wniosku. W złożonym odwołaniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. A. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, a w konsekwencji poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych. W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca zarzuciła, iż organ I instancji nie wskazał konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców na obszarze funkcjonowania przedmiotowego nośnika reklamowego. Zdaniem skarżącej organ nie przedstawił żadnych wiarygodnych ekspertyz w przedmiocie wpływu konkretnego urządzenia reklamowego skarżącej spółki na bezpieczeństwo ruchu drogowego w rejonie objętym wnioskiem. Strona zarzuciła, iż dane oraz wnioski zawarte w opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów są całkowicie niewiarygodne. Zdaniem strony opinia ta została podpisana przez mgr inż. L. K., który nie jest osobą posiadającą uprawnienia do wydawania takiej opinii w imieniu w/w instytutu badawczego. Ponadto – zdaniem skarżącej - opinia ta nie posiada waloru dokumentu naukowego, zaś w jej treści przytoczono jedynie wybiórczo i subiektywnie kompilację wyników badań, które dotyczą wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata. W konsekwencji strona uznała, iż opinia ta nie może stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie. Skarżąca powołała się na dokument przedstawiający wyniki przeprowadzonych za granicą badań wpływu billboardów na bezpieczeństwo ruchu drogowego przeprowadzonych przez Virginia Tech Transportation Institute (USA), z którego treści wynika, iż billboardy przydrożne nie mają wpływu na jakość jazdy kierowcy. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że w chwili obecnej w pasie drogi, w sąsiedztwie urządzenia reklamowego objętego zaskarżoną decyzją, jak również w pasie drogowym innych, ruchliwych ulic W. funkcjonują nośniki reklamowe firm konkurencyjnych wobec odwołującej się spółki, co do których Zarząd Dróg Miejskich nie twierdzi, iż zagrażają bezpieczeństwu kierowców. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a, art. 127 w związku z 17 pkt 1 k.p.a., art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (t. jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania C. Sp. z o.o. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powtórzono treść art. 39 ust. 1 pkt 1 i 3 u.d.p. Organ odwoławczy stwierdził, że z cytowanych przepisów wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być umieszczane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. W tyn zakresie organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w uchwale Składu Pięciu Sędziów z dnia 19 czerwca 2000 r, sygn. OPK 2/00 , z którego wynika, iż to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły (potwierdza to wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 września 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1208/07). Zdaniem SKO w analizowanej sprawie Spółka nie wskazała żadnych szczególnych okoliczności przemawiających za lokalizacją nośnika w tym właśnie miejscu pasa drogowego. Organ odwoławczy powołał się ponadto m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w którym NSA uznał za oczywisty negatywny wpływ reklam na koncentrację uczestników ruchu drogowego. Organ nie zgodził się również z zarzutem dotyczącym niewiarygodności opinii opracowanej przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.: 1) art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. – polegające na: - przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w przedmiotowej sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego; - braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. A. w rej. ul. S. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie w konsekwencji świadczy o dowolnych ustaleniach faktycznych; 2) art. 11 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w przedmiotowej sprawie przyjął, że sporny nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo, iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji zezwolił skarżącej spółce na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przedmiotowego obiektu reklamowego. W uzasadnieniu skarżąca spółka podniosła, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie w ogóle nie uczynił. Skarżąca stwierdziła, iż brak jest w obowiązujących przepisach proceduralnych normy, która wyłączałaby stosowanie art. 77 § 1 k.p.a. w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem przez zarządcę drogi decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Skarżąca uznała, iż organy – wbrew obowiązkom wynikającym z przepisów k.p.a. – nie uzasadniły, dlaczego zmieniły swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone we wcześniejszych decyzjach udzielających zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona wskazała, iż organy, rozstrzygając w niniejszej sprawie - błędnie zastosowały przepis art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, albowiem – jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 400/06 – regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 cyt. ustawy, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia – dotyczy zajęcia pasa drogi, które rozpocznie się w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej jako p.p.s.a.). Rozpatrując skargę z punktu widzenia powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta W. w W. z dnia [...] lutego 2008 r. nie naruszają prawa. Skarżąca podniosła w skardze zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących postępowanie dowodowe (głównie art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a.), a także przepisów art. 11 oraz art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. – w kontekście zarzutu niewskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu co do możliwości usytuowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji. Dopiero w treści uzasadnienia skargi skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazując, iż rozstrzygnięcie oparte zostało na niewłaściwej podstawie prawno-materialnej. W ocenie strony podstawę prawną decyzji powinien stanowić przepis art. 38 ust. 1 u.d.p., nie zaś przywołany przez organ odwoławczy art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. Art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Przewidziana w art. 39 ust. 3 u.d.p. zgoda zarządcy drogi ma formę decyzji o charakterze uznaniowym. Taka ocena charakteru tej decyzji została przyjęta w orzecznictwie sądów administracyjnych; wyrażono ją wprost w wyroku NSA z dnia 9 kwietnia 1998 r., (sygn. akt II SA 36/98, LEX nr 41643), w którym podano, że "niewątpliwym jest, że decyzja taka ma charakter uznaniowy, co nie znaczy, że może być decyzją dowolną." Również w literaturze prawniczej uznaje się, że "Z żadnego aktu prawnego przewidującego wydawanie zezwoleń wyjątkowych nie da się bezpośrednio wyprowadzić wniosku, że tego rodzaju pozwolenie ma charakter związany i aplikujący o nie ma roszczenia o uwzględnienie swego wniosku, o ile spełnia przesłanki określone przepisami prawa. Są to generalnie pozwolenia, które mogą być – wobec wstrzemięźliwości ustawodawcy w określaniu okoliczności, od których zaistnienia zależy ich wydanie – traktowane jako pozostawione uznaniu organu administracji." (vide: D. R. Kijowski, Pozwolenia w administracji publicznej, Temida 2, Białystok 2000, str. 78-79). Tego rodzaju decyzje, tzn. decyzje uznaniowe, mogą służyć (i z zasady służą) realizacji polityki administracyjnej w różnych dziedzinach spraw. W rozpatrywanym przypadku chodzi o politykę W. wobec szeroko pojmowanego bezpieczeństwa ruchu drogowego, której częścią jest polityka miasta wobec reklamy zewnętrznej. Politykę administracyjną w określonej dziedzinie spraw wyrażają różnego rodzaju dokumenty, takie jak plany czy uchwały podejmowane przez uprawnione organy, a więc akty prawa miejscowego, ale również ekspertyzy, opinie przygotowane przez właściwe ciała doradcze itp. Należy przy tym zauważyć, że żaden przepis k.p.a. czy inny przepis szczególny nie określa, że tego rodzaju opracowania muszą przytaczać całe instrumentarium naukowe stosowane przy ich sporządzeniu, i że to właśnie ich naukowy charakter przesądza o możliwości ich zastosowania. Z punktu widzenia organu administracyjnego orzekającego w określonej dziedzinie spraw tego rodzaju opracowania (ekspertyzy, oceny, opinie, itp.) mają w istocie charakter dokumentu przedstawiającego w formie bardziej rozwiniętej stanowisko organu, nie są zaś opinią biegłego w ścisłym rozumieniu art. 84 k.p.a. Z założenia tego rodzaju dokumenty wykraczają poza zakres jednej sprawy administracyjnej i obejmują całą dziedzinę takich spraw. Są one jednak sporządzane wtedy, gdy w takiej dziedzinie wymagane są wiadomości specjalne i nie stanowią elementu podstawy prawnej podejmowanych w tym zakresie decyzji. Organ administracji publicznej nie jest związany ich treścią (podobnie zresztą jak opinią biegłego); organ ocenia swobodnie zarówno te materiały, jak i opinie biegłych, na zasadach wiedzy, nie jest więc skrępowany ich treścią. Wyniki tych analiz, ekspertyz służą wywiązywaniu się zarządcy z nałożonych na niego obowiązków ustawowych i dlatego też nie mogą być kontestowane przez strony prowadzonych postępowań w sprawach dotyczących zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Przyjęcie przeciwnego założenia prowadziłoby do ograniczenia uprawnień przyznanych zarządcy drogi ustawą o drogach publicznych z jednej strony, a z drugiej do ograniczenia jego możliwości wywiązywania się z obowiązków ochrony dróg, których realizacja służy interesowi publicznemu. Odpowiadając na zarzut zmiany polityki W. wobec reklamy zewnętrznej w pasach drogowych, należy zauważyć, iż sprawy te mają charakter masowy i trudno w tej sytuacji żądać indywidualnego zawiadomienia zainteresowanych o zmianie polityki miasta. Z racji, że sprawy związane z zajęciem pasów drogowych przez nośniki reklamy zewnętrznej mają w W. charakter masowy i typowy, wynika, iż nie można wymagać, by w przypadku każdej lokalizacji przeprowadzane było pogłębione postępowanie dowodowe, wykraczające zakresem poza "kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy" – przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a. - zasada prawdy obiektywnej). Prawidłowość takiego postępowania dowodowego potwierdza Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r., (sygn. akt OSK 1026/04), stwierdził m. in., co następuje: "... Skarżąca uzyskała czasową zgodę na zajęcie pasa drogowego o pow. 6,80 m2 i na umieszczenie reklamy o pow. 17,11 m2. Biorąc pod uwagę wskazane liczby, a zwłaszcza znaczną powierzchnię reklamy, nie ma podstaw do wniosku iżby taka właśnie reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym; zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku oznaczone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 u.d.p. zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy. Nie ma podstaw do tego iżby w każdym przypadku wydania decyzji o likwidacji reklamy w wielkim mieście, gdzie jest ich bardzo wiele, należało korzystać ze środków dowodowych w postaci oględzin, względnie opinii biegłych, analizy dokumentów (np. informacji policyjnych o wypadkach) itp." ( LEX nr 171170). Należy także zauważyć, że istota reklamy, jak podkreślono to już wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, polega na szeroko pojmowanym rozpowszechnianiu informacji o konkretnych wyrobach i usługach, zaś jej funkcja polega na równie szeroko pojmowanym oddziaływaniu na potencjalnych nabywców tych wyrobów i usług. Zatem by spełniać te cele wyróżnia się swoim zamocowaniem, wyglądem, powierzchnią, kolorystyką, treścią itp., niekiedy w sposób bardzo ekspansywny, tak by przyciągnąć uwagę uczestników ruchu drogowego, co w konsekwencji ma istotny wpływ na jego bezpieczeństwo. Zjawisko tzw. fiksacji, to jest chwilowego zatrzymania wzroku przez kierujących pojazdami w jednym punkcie (np. na reklamie) niewątpliwie powoduje dekoncentrację kierowców. Podzielność uwagi kierujących pojazdami i ich doświadczenie w prowadzeniu pojazdów jest bardzo różne. Jednakże, o ile na prowadzenie pojazdu przez kierowców doświadczonych, o pełnej zdolności psychometrycznej, takie obiekty jak np. reklamy, nie mają większego istotnego znaczenia, to każde nadmiernie zaangażowanie uwagi pozostałych kierowców może stanowić realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tych względów zarządca drogi jest obowiązany tak skonfigurować drogę i pas drogowy, w tym obiekty znajdujące się na nim, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego. Prawdą jest, że nie wyłączenie reklamy powodują rozproszenie uwagi kierowców, a nadmierna prędkość jest najczęstszym powodem kolizji drogowych i wypadków. Jednakże, w ocenie Sądu, nie można uznać, że reklamy zewnętrzne, o dużych powierzchniach, w połączeniu z nadmierną prędkością, nie mają negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego też wyłącznej kompetencji zarządcy drogi poddano kwestie związane z zagospodarowaniem pasów drogowych. W tym miejscu należy przypomnieć, że pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Funkcjonalnie pas drogowy nie jest zatem przeznaczony do instalowania reklam. Umieszczanie ich w jego granicach należy uznać więc za wyjątek, na co wskazują również przepisy art. 39 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p. Jak wskazano, art. 39 ust. 1 u.d.p. formułuje ogólny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Natomiast ust. 3 tego przepisu dopuszcza wyjątki od tego zakazu stwierdzając, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Rodzaj obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego określa art. 40 u.d.p.; w ust. 2 pkt 3 tego przepisu wymienia się m. in. reklamy. Istotne znacznie ma natomiast określenie, kiedy, w jakich warunkach, może nastąpić lokalizowanie w pasie drogowym tzw. obiektów pozakomunikacyjnych, tj. obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2006 r., (sygn. akt VI SA/Wa 251/06), stwierdzono, że: "Przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 u.d.p. (...) zabraniają umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych innych niż tam wskazane, dozwalając jednak na ich lokalizację "w szczególnie uzasadnionych przypadkach". Przez te przypadki należy rozumieć sytuacje, w których umieszczenie takich obiektów nie będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi lub potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, jak na przykład z prawem miejscowym. Organ administracji, dokonując rozstrzygnięcia w przedmiocie zajęcia pasa drogowego, musi mieć na uwadze przepisy prawa miejscowego regulujące przeznaczenie gruntów objętych pasem drogowym." (LEX nr 221949). Jeżeli więc umieszczenie takich obiektów, w tym reklam, będzie kolidowało z warunkami określonymi w art. 39 ust. 1 u.d.p., w tym z bezpieczeństwem ruchu drogowego (będzie mu zagrażać), wówczas należy odmówić zgody na zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o które występuje wnioskodawca. W rozpatrywanej sprawie podstawową wytyczną dla organu I instancji stanowił przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 19 kwietnia 2005 r. Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005 – 2007 – 2013 GAMBIT 2005, w którym stwierdzono m. in., że obecny stan bezpieczeństwa ruchu drogowego w Polsce oraz członkowstwo Polski w Unii Europejskiej wymagają potraktowania działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa. Wytyczne te zostały potwierdzone m. in. przez statystyki Policji dotyczące wypadków drogowych za 2005 r. Na tej podstawie organ I instancji zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. zebrał materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia wniosku strony, mający formę wyników badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) w tym właśnie miejscu, przy konkretnej ulicy, opracowanych przez BPRW, oraz opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W., opracowaną przez IBDiM. Materiał ten, ciągle jeszcze dotyczący całej dziedziny spraw związanych z umieszczaniem reklam w pasach drogowych ulic w W., został następnie zindywidualizowany i skonkretyzowany przez dołączenie doń szczegółowego planu sytuacyjnego reklamy oraz charakterystykę reklamy i jej wymiarów, zawarte w złożonym wniosku strony. ZDM w W. uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie podzielił ustalenia dowodowe dokonane przez organ I instancji uznając je za własne, gdyż przedstawionej metodzie zbierania materiału dowodowego trudno zarzucić istotne wady. Nie ulega wątpliwości, że w rozpatrywanej sprawie wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia ("przedłużenia okresu zajęcia") w nim reklamy złożyła zainteresowana spółka; postępowanie w rozpatrywanej sprawie zostało więc wszczęte na wniosek strony. Łączą się z tym określone następstwa procesowe i materialne. W płaszczyźnie procesowej z treści przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że – po pierwsze, wniosek strony o zlokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym reklam, powinien z mocy samej ustawy zawierać uzasadnienie, iż wnioskowana lokalizacja reklamy jest właśnie takim "szczególnie uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., po drugie zaś – ciężar dowodu w tym zakresie obciąża stronę; to w końcu ubiegający się (strona) a nie organ administracji publicznej ma udowodnić, że lokalizacja reklamy w pasie drogowym jest "szczególnie uzasadnionym przypadkiem". W tym zakresie organ administracji działa na podstawie i w granicach wniosku strony, który wszczyna postępowanie w sprawie, a przede wszystkim jest zobowiązany ustalić, czy zakładana lokalizacja ma charakter przypadku, o którym wyżej mowa. Z art. 63 § 2 k.p.a. jednoznacznie wynika, że podanie powinno czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. W ocenie Sądu art. 39 ust. 3 u.d.p., w myśl którego zezwolenie może być wydane w szczególnie uzasadnionych przypadkach, jest w rozumieniu powołanego przepisu k.p.a. takim przepisem szczególnym. Oznacza to, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać wskazanie, że dotyczy szczególnie uzasadnionego przypadku. Obowiązek ten obciąża wnioskodawcę (spółkę). Oznacza to również, że konstrukcja przepisów art. 39 ust. 1 i 3 u.d.p. wprowadza przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który powinien wykazać zaistnienie szczególnych okoliczności wskazujących na dopuszczalność wydania takiego zezwolenia. To wnioskodawca powinien zatem wykazać, że reklama nie będzie miała w danym przypadku wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Wieloletnia, wadliwa praktyka organów administracji w tej kwestii, nie zmienia istnienia zasady dowodowej wynikającej z powołanych przepisów ustawy. W tym stanie rzeczy zasadne jest stanowisko SKO w [...], że to na skarżącej spółce spoczywał ciężar dowodu istnienia okoliczności uzasadniających wydanie zezwolenia na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. A. Strona skarżąca występując z kolejnym wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej lokalizacji nie podjęła jednak żadnych działań w celu wykazania, że umieszczenie przez nią reklamy przy ul. A. w rej. ul. S. jest szczególnie uzasadnione. Natomiast w sferze prawno-materialnej z treści powołanych przepisów wynika, że ustawa o drogach publicznych w odniesieniu do decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p., tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy – jak wystąpiła o to zainteresowana spółka – zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 u.d.p.) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m. in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące zarówno samego zezwolenia, jak i związanych z nim warunków np. ustalonych stawek opłaty, i po wyekspirowaniu (wygaśnięciu) zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ. Przywołany przez skarżącą w skardze art. 38 ust. 1 u.d.p. odnosi się natomiast do zupełnie innych sytuacji i nie dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które zostają zlokalizowane w pasie drogowym po uprzednim uzyskaniu zezwolenia zarządcy drogi w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. Przepis art. 38 ust. 1 u.d.p. stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Dopiero w przypadku przebudowy lub remontu ww. wymaga się uzyskania zgody zarządcy drogi, a gdy planowane są roboty objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienie projektu budowlanego (art. 38 ust. 2). Ratio legis tego przepisu to, w ocenie Sądu, zalegalizowanie istnienia w pasie drogowym obiektów, które znalazły się tam bez wiedzy i woli ich właściciela (a nie na podstawie uzyskanego wcześniej zezwolenia) np.: na skutek zmian w planie zagospodarowania przestrzennego lub zmian przebiegu granicy pasa drogowego. Przepis ten nie ma w związku z tym zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy, gdy nośnik reklamowy został umieszczony w pasie drogowym ul. A. w rej. ul. S. na podstawie wydanego przez zarządcę drogi zezwolenia na czas określony. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu instalacji reklamy jest – na co Sąd zwracał już uwagę- decyzją czasową. Po upływie okresu w nim wskazanego zezwolenia wygasa, co w konsekwencji oznacza, że na dalsze zajęcie pasa drogowego wymagane jest uzyskanie nowego zezwolenia. Z istoty tego zezwolenia wynika również to, iż po upływie okresu, na który udzielono zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, pas drogowy winien być niezwłocznie przywrócony do stanu pierwotnego poprzez zdemontowanie nośnika reklamowego. Ustawa o drogach publicznych nie przewiduje w ogóle instytucji przedłużenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu sama praktyka polegająca na braku demontażu reklamy po upływie terminu zezwolenia i wymuszaniu na zarządcy drogi zezwolenie na kolejny okres, nie może być utożsamiane z brakiem obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. W tej sytuacji trudno w ogóle mówić o obiekcie istniejącym w pasie drogowym, skoro obiekt taki de iure nie powinien znajdować się w pasie drogowym po upływie okresu, na który została wydana decyzja. Skarga w niniejszej sprawie koncentruje się w dużej mierze na zarzutach popełnienia przez organy w toku postępowania szeregu naruszeń procedury administracyjnej, jednakże skarżąca nie wykazała związku tych uchybień z rozstrzygnięciem wydanym w sprawie, a tylko takie uchybienia skutkują uchyleniem zaskarżonej decyzji. Organ starał się wykazać w toku postępowania, że dalsze umieszczenie reklamy zgodnie z wnioskiem stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. W istocie jednak, to nie organ powinien dowodzić, że reklama stanowi zagrożenie, tylko strona powinna wykazać, że umieszczenie jej nośnika w konkretnym miejscu w pasie drogowym stanowi przypadek szczególnie uzasadniony i nie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu, a jak wskazano powyżej nie uczyniła tego. Mając na względzie powyższe wskazać należy, że zarzuty skarżącej spółki nie mogą mieć istotnego wpływu na końcową ocenę legalności decyzji organów obu instancji. Pewne uchybienia, jakich dopuścił się zarządca drogi, nie wpływają w żaden sposób na ogólną ocenę decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia, gdyż strona skarżąca nie wykazała, że udzielenie zezwolenia na umieszczenie konkretnego nośnika reklamy w konkretnym miejscu jest szczególnie uzasadnione. Reasumując, w ocenie Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie organu odmawiające stronie skarżącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. A. w rej. ul. S. w celu umieszczenia reklamy należy uznać za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.