II OSK 1970/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 838/08 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2008 r. oddalił skargę M.M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu odwołania M.M., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] lipca 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Żyraków pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowni ścieków z zasileniem energetycznym w miejscowości G. oraz sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowni ścieków wraz z przebudową dwóch odcinków chodnika z kanalizacją deszczową w miejscowości Wiewiórka. Organ odwoławczy podał, że inwestor wniósł o wykreślenie przyłącza kanalizacyjnego zlokalizowanego na działce nr [...] (będącej własnością skarżącej) ze względu na brak jej zgody na proponowaną lokalizację inwestycji. W związku z tym Starostwo w Dębicy pismem z dnia 30 kwietnia 2003 r. poinformowało M.M. o wyłączeniu jej z postępowania dotyczącego udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji (działka ta nie została objęta pozwoleniem). Obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie obejmuje działki nr [...], a zatem zainteresowana nie posiada interesu prawnego, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w postępowaniu nieważnościowym. W skardze na powyższą decyzję M.M. wniosła o stwierdzenia jej nieważności bądź jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 3 pkt 20 w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przez błędną interpretację, że tylko teren przez który przebiega inwestycja jest objęty obszarem oddziaływania, naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zakresie poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a także naruszenia przepisów proceduralnych przez przyjęcie, że istnieje forma zakończenia postępowania "powiadomieniem o wyłączeniu z postępowania". Skarżąca podniosła też, że decyzja, o której stwierdzenie nieważności wystąpiła, uniemożliwia jej jako obywatelowi gminy Żyraków przyłączenie się do gminnej kanalizacji, a przecież jako właściciel nieruchomości ma prawo do korzystania z urządzeń służących do odprowadzania ścieków. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że projekt budowlany przewidywał budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej z infrastrukturą techniczną na działkach w miejscowości G., m.in. na działce nr [...] należącej do M.M., do budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność. Na objęty projektem budowlanym przebieg przyłącza kanalizacji sanitarnej przez działkę nr [...] skarżąca nie wyraziła zgody, w związku z czym inwestor skorygował swój wniosek (do czego jest uprawniony), ograniczając zakres inwestycji poprzez rezygnację z budowy przyłącza na tej działce. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została zgodnie ze skorygowanym wnioskiem, przy czym organ przed wydaniem pozwolenia pismem z dnia 30 kwietnia 2003 r. powiadomił zainteresowaną o ograniczeniu przez inwestora inwestycji w zakresie działki nr [...]. Jak trafnie wskazał organ I instancji, w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestor może swoje żądanie inicjujące postępowanie, kształtować dowolnie do czasu jego zakończenia. Krąg osób posiadających przymiot strony ustalany jest stosownie do przedmiotu sprawy. Skarżąca zrezygnowała z budowy kanalizacji na jej działce, a zatem utraciła swój interes prawny w tym postępowaniu. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) stronami w takim postępowaniu są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć w ten sposób, że przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, bowiem przeprowadzona na terenie sąsiednich działek kanalizacja sanitarna nie oddziałuje na jej obszar i nie ogranicza skarżącej w swobodnym dysponowaniu i zagospodarowaniu działką [...]. Tym samym skarżąca nie posiada przymiotu strony, wobec czego organ nadzorczy na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. zobligowany był do odmowy wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku M.M. wniosła o jego uchylenie w całości. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego w zakresie interpretacji art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że przez znajdowanie się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć tylko naruszenie konkretnych norm prawa materialnego. Zarzucono nadto naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania poprzez błędne przyjęcie, że szczególny tryb postępowania nieważnościowego ogranicza się tylko do ustalenia czy zaistniały przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie rozstrzyga meritum sprawy. W ocenie skargi kasacyjnej, aby ustalić czy te przesłanki zaistniały trzeba ocenić meritum sprawy poprzez pryzmat zastosowania przepisów dotyczących tego postępowania. Okoliczność, że w nadzwyczajnym trybie postępowania bada się jedynie decyzję o pozwoleniu na budowę, nie może być dokonane w oderwaniu od oceny całokształtu postępowania przed wydaniem decyzji, w tym między innymi zastosowanej formy uprzedniego rozstrzygnięcia ("powiadomienie o wyłączeniu z postępowania") oraz oceny całości postępowania administracyjnego w oparciu o podstawowe zasady postępowania w tym między innymi: art. 6 , art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie przepisów dotyczących zasad postępowania poprzez błędne przyjęcie, że brak zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę we właściwym czasie ma jakikolwiek wpływ ma możliwość wnoszenia o stwierdzenie jej nieważności w trybie nadzwyczajnym. Brak odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie wyklucza wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Skarżąca nie kwestionowała we właściwym czasie decyzji o pozwoleniu na budowę, bo jej nie otrzymała. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiła w następstwie stwierdzenia, że występująca o stwierdzenie nieważności M.M. nie jest stroną postępowania i wobec tego nie może skutecznie wystąpić z takim wnioskiem. Sprawa o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest nową sprawą w stosunku do sprawy załatwionej kwestionowaną decyzją a stroną takiej sprawy jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, publ. ONSA 1995, nr 1, poz. 32). W sprawach o pozwolenie na budowę stronami są – zgodnie ze szczególną regulacją zawartą w przepisie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane – inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dotyczy to zarówno spraw o takie pozwolenie prowadzonych w zwykłym trybie jak i spraw prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, w tym o stwierdzenie nieważności (wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 598/06, niepubl.). Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany przepisem art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości. Taką też wykładnię zastosował w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd ten ustalił następnie, że budowa kanalizacji sanitarnej omijającej nieruchomość M.M., oznaczoną jako działka nr [...] w miejscowości G., w żaden sposób nie ogranicza sposobu zagospodarowania tej nieruchomości. Nieruchomość skarżącej nie znajduje się więc w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyło pozwolenie na budowę. Fakt ten prowadzi do wniosku, iż M.M. nie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przedmiotowej kanalizacji sanitarnej. Należy więc uznać, że postawiony w skardze kasacyjnej zrzut naruszenia przepisów art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył również art. 156 § 1 k.p.a. Skarga kasacyjna dopatruje się naruszenia tego przepisu przez brak oceny całości przeprowadzonego w 2003 r. postępowania w nawiązaniu do podstawowych zasad postępowania wskazanych w art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a. Zarzuca również naruszenie zasad postępowania "poprzez błędne przyjęcie, że brak zaskarżenia decyzji o pozwoleniu na budowę we właściwym czasie ma jakikolwiek wpływ na możliwość wnoszenia o stwierdzenie jej nieważności". Należy jednak zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie sformułował wniosku wskazanego w ostatnim zdaniu. Sąd też nie kontrolował postępowania zakończonego w 2003 r. pozwoleniem na budowę i nie oceniał, czy zaistniały w jego toku przesłanki uzasadniające nieważność wydanej decyzji, gdyż podzielił stanowisko organu co do braku kwalifikacji skarżącej jako strony postępowania. Skoro więc skarżąca nie mogła skutecznie wszcząć postępowania nieważnościowego, to przesłanki z art. 156 k.p.a. nie były przedmiotem badania i – tym samym – przepis ten nie mógł być naruszony. Dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.