VII SA/Wa 934/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak (spr.), , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi G. i T. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących G. i T. L. solidarnie kwotę 455 (czterysta pięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1, art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 14 czerwca1960r. (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r. znak [...] o pozwoleniu na przebudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] w [...] ul. [...], - stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] – Delegatura w [...] zwrócił się o zbadanie prawidłowości decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r.w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 marca 2005r. (sygn. akt II SA/Ka 940/03) wydanym w przedmiocie prowadzenia robót budowlanych w budynku nr [...] przy ul. [...]. W toku postępowania nadzorczego ustalono, iż decyzja o pozwoleniu na przebudowę z dnia [...] października 1998r. wydana została w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] marca 1989r., która m. in. zawierała warunek dokonywania roboczych uzgodnień rozwiązań projektowych z właścicielem sąsiedniej posesji z uwagi na realizację inwestycji w zbliżeniu do granicy działki. Nadto ostateczny projekt architektoniczno – budowlany winien być zaakceptowany przez właściciela sąsiedniej posesji (powinien posiadać "klauzulę uzgadniającą"). Ponieważ wymogi te nie zostały spełnione doszło do naruszenia art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż mają one dla organu architektoniczno – budowlanego charakter wiążący (art. 41 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z 1994r. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Nadto organ wskazał, iż zatwierdzony decyzją projekt budowlany przewidywał w ścianie szczytowej, wykuszu, sąsiedniego budynku usytuowanej w granicy działki otwór okienny, który doświetlałby pomieszczenie w budynku przy ul. [...]. Takie rozwiązanie byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji uprzedniego uzyskania zgody organu na odstępstwo od przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, a nadto wymagało zgody sąsiada na zajęcie tej ściany. Ponieważ organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie uzyskał upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo, a także inwestor nie uzyskał zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości na zajęcie powierzchni wykusza doszło do rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego. Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wnieśli G. L. i T. L. zarzucając decyzji naruszenie przepisów art. 7, 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem odwołujących decyzja została wydana, co najmniej przedwcześnie bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Nie zgodzili się także z ustaleniami organu, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem warunków ustalonych w poprzedzającej ją decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazali, iż zapis dotyczący roboczych uzgodnień – rozwiązań projektowanych z właścicielem sąsiedniej działki został zrealizowany. Potwierdza to okoliczność, iż przebudowa obejmowała obiekty budowlane na sąsiednich działkach (ul. [...]). Projekty budowlane dla obu instancji opracowywał ten sam architekt, który na bieżąco uzgadniał rozwiązania z właścicielami obu nieruchomości, co oznacza, że dokonywał uzgodnień "na roboczo". Właściciele obu sąsiadujących nieruchomości wyrazili zgodę na zaproponowane i przyjęte rozwiązania w projekcie budowlanym dla jednej i drugiej inwestycji. Projekty te stanowiły załączniki do wniosków o pozwolenie na budowę złożonych zarówno przez właścicieli nieruchomości przy ul. [...]. Z powyższych okoliczności wynika, że właściciele sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] zaakceptowali rozwiązania projektowe przyjęte w projekcie budowlanym zatwierdzonym kontrolowaną decyzją i tą akceptację, zdaniem skarżących, należy traktować także jako zgodę na dysponowanie nieruchomością sąsiednią w zakresie wynikającym z przyjętych rozwiązań projektowych. Organ oceniając decyzję z dnia [...] października 1998r. całkowicie pominął powyższe okoliczności, które zdaniem odwołujących się wskazują, iż w sprawie nawet jeżeli doszło do naruszenia prawa to nie miało ono rażącego charakteru. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji. Dodatkowo wskazał, iż ewentualna zgoda sąsiadów na lokalizację spornej inwestycji w granicy z ich działką mogła przesądzić o możliwości lokalizacji takiego obiektu, ale tylko ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Zgodnie bowiem § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. - w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995r., Nr 10, poz. 46) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji, tj. w dniu [...] października 1998r.; możliwe było usytuowanie budynku, bezpośrednio przy granicy działki budowlanej bądź w odległości mniejszej niż określona w ust. 4 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m od tej granicy, jeżeli w projekcie zabudowy i zagospodarowania terenu zostanie wykazana możliwość zachowania określonych w rozporządzeniu odległości między projektowaną zabudową a istniejącymi lub zaprojektowanymi elementami zagospodarowania działki sąsiedniej i uzyskana zostanie pisemna zgoda jej właściciela. Z analizy powyższych przepisów wynika, iż lokalizacja budynku w granicy z działką sąsiednią była dopuszczalna ścianą bez otworów oraz po uzyskaniu pisemnej zgody sąsiada, czego w niniejszej sprawie nie spełniono. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli G. i T. L. zarzucając: • naruszenie przepisów postępowania, art. art. 6;7;8;77;80 i 107 § 3 kpa • naruszenie art.35 ust.1 pkt b ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane w związku z art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności całej decyzji - pozwolenia na budowę w miejsce ewentualnego stwierdzenia nieważności tej decyzji tylko w tej części, w której stwierdzono rażące naruszenie prawa, • naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji kiedy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne ; Skarżący podtrzymali argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo wskazali, iż w sprawie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Organ wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił okoliczności w postaci zmiany osobowej w odniesieniu do prawa własności przedmiotowej nieruchomości jaka zaszła w okresie pomiędzy datą wydania decyzji z dnia [...] października 1998r. a dniem, w którym wydał decyzję o stwierdzeniu nieważności. W załączeniu do niniejszej skargi skarżący przedstawił umowę sprzedaży z dnia [...] grudnia 2001r. mocą, której B. M. dokonała sprzedaży samodzielnego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną własność oraz swojego udziału w współwłasności przedmiotowej realności na rzecz G. i T. L.. Przeniesienie własności nastąpiło w drodze odpłatnej czynności prawnej. W momencie kiedy następowało przeniesienie własności na rzecz skarżących wszystkie przebudowy były już wykonane i zakończone. Skarżący kupowali nieruchomość według stanu uwzględniającego wykonane roboty zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia [...] października 1998r. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (uchwała z dnia 28 maja 1992r., III AZP 4/92, OSNCP 1992/12 poz. 211) skarżący wskazali, iż "zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 grudnia 2006r., sygn. akt VII SA/Wa 1486/065, oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008r., sygn. akt OSK 440/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006r., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd ponowienie rozpoznając sprawę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego związany jest zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. W swoim wyroku z dnia 18 kwietnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż o (...) "rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym" decyduje ocena skutków społeczno - gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy bowiem uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Jednocześnie jako, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych - stwierdzone naruszenie prawa winno mieć znacznie większą wagę niż trwałość ostatecznej decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2007r., II OSK 1111/06, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych)". Nadto Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż należy "(...) rozważyć czy w okolicznościach niniejszej sprawy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego, została wydana z odstępstwem od określonych przepisów prawa regulujących tą materię i czy to naruszenie prawa wywołało skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Dokonując ponownie oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy mieć na uwadze także okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego jak i wydaniu decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę sąsiedniego budynku mieszkalno - usługowego na działce nr [...], tj. decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1996r. oraz wzajemne zależności projektów budowlanych budynków w zabudowie szeregowej. Nadto w sytuacji, gdy przedmiot rozważań, co do rażącego naruszenia prawa stanowi decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego to celowym jest porównanie projektu budowlanego przebudowy z projektem budowlanym decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę tegoż budynku - dla jednoznacznego określenia zakresu tej przebudowy". Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując ponownie kontroli decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca2006r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2006r., którą stwierdzono nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] października 1998r., uznał, iż wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma wyłącznie na celu ustalenie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie sprawy (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 1996r. III ARN 70/95 – OSNAP i U 1996r. nr 19, poz. 258). Przyjmując, iż decyzja wydana została z "rażącym naruszeniem prawa" organ musi wykazać nie tylko, że doszło do naruszenia przepisów postępowania lub prawa materialnego, uznającego istotny wpływ na wynik sprawy, ale także że naruszenie to ma charakter rażący. Oznacza to, że decyzja obarczona taką wadą pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa, a charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w odniesieniu do decyzji z dnia [...] października 1998r. zaistniała. Stwierdzając nieważność decyzji z dnia [...] października 1998r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przebudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego organ nadzoru powinien rozważyć okoliczność, iż w tym samym czasie wydano pozwolenie na budowę sąsiedniego budynku mieszkalno – usługowego przy ul. [...]. Jak wynika z niekwestionowanych oświadczeń skarżących projekty budowlane dla obu inwestycji były równolegle oprocentowane przez jednego architekta, który na bieżąco uzgadniał rozwiązania projektowe z właścicielami nieruchomości. Projekty te następnie zostały złożone wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. W tym kontekście obowiązkiem organu było dokonanie wnikliwej oceny kontrolowanej decyzji w aspekcie jej zgodności z pozostającą w obrocie prawnym decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w przypadku uznania, iż narusza ono prawo, wykazanie, że naruszenie to ma charakter rażący. W ocenie Sądu organ nadzoru wydając zaskarżoną decyzję w ogóle pominął treść decyzji z dnia [...] marca 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co jest o tyle istotne, że w decyzji tej zawarto postanowienie odnoszące się do lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Przede wszystkim stwierdzić jednak trzeba, że w żadnym z przepisów Prawa budowlanego nie sformułowano normy prawnej dotyczącej zabudowy przy granicy nieruchomości sąsiedniej oraz przewidującej obowiązek uzyskania zgody na taką budowę właściciela sąsiedniej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 11 maja 1999r., sygn. akt P.9/98 OTKZU 1999/4, poz. 75 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis § 12 ust. 7 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia. W kolejnym wyroku z dnia 5 marca 2007r., sygn. akt P.11/2000 (OTK 2001, nr 2, poz. 33). Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że także przepis § 12 ust. 6 cytowanego rozporządzenia w zakresie konieczności uzyskania zgody właściciela sąsiedniej działki na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawa budowlanego. Z uzasadnień powołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego wynika, że ich podstawą było przede wszystkim założenie, iż w razie konfliktu interesów właścicieli nieruchomości, a więc inwestora i właściciela nieruchomości sąsiedniej, optymalne korzystanie z ich praw wiąże się z reguły z wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z jedną z tych nieruchomości lub obu. Skoro dopuszczalne jest usytuowanie budynku w granicy działki to orzeka o tym organ administracyjny właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę uwzględniając wszystkie przesłanki, w tym także przesłanki, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 Prawa budowlanego. Badając ponownie decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] organ nadzoru powinien przede wszystkim ustalić, czy decyzja narusza przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dotyczące usytuowania obiektu i czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący. Brak podjęcia przez organ administracji publicznej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia wątpliwości w przedstawionym powyżej zakresie, a mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, stanowi naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 i 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Zważywszy na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145§ 1pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.