II OSK 1770/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. Z. reprezentującej grupę mieszkańców S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 523/08 odrzucające skargę S. Z.. reprezentującej grupę mieszkańców S. na uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 12 czerwca 2007 r., nr VII/74/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu postanawia oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 1 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 523/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę S. Z., reprezentującej grupę mieszkańców S. na uchwałę Rady Gminy Stężyca z dnia 12 czerwca 2007 r., nr VII/74/2007 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu uznać należało, że jeżeli organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa po upływie terminu sześćdziesięciu od dnia wniesienia wezwania, nie rozpoczyna biegu termin trzydziestu od dnia doręczenia skarżącemu tej odpowiedzi, lecz obowiązuje go nadal termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, liczony od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. WSA podał, że z akt sprawy wynikało, iż skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 kwietnia 2008 r., zaś Rada Gminy Stężyca udzieliła odpowiedzi na wezwanie uchwałą z dnia 10 czerwca 2008 r. Ponieważ termin sześćdziesięciu dni na udzielenie przez organ odpowiedzi upłynął w dniu 9 czerwca 2008 r., należało uznać, że organ nie udzielił odpowiedzi w okresie biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. Z tego względu należało uznać, że termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi nie został przerwany i nie rozpoczął biegu termin trzydziestu dni liczony od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie. Skoro zatem termin sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 9 czerwca 2008 r., skarga S. Z., reprezentującej grupę mieszkańców S. z dnia 11 czerwca 2008 r. została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. W skardze kasacyjnej postanowieniu Sądu I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 53 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2004 r. z późń. zm.) poprzez ustalenie, że strona wniosła skargę po upływie terminu do jej wniesienia i wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Autor skargi kasacyjnej podał, że art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do wypadków o których mowa w art. 52 § 3 i 4 tej ustawy. Stwierdził, że pierwszy z tych przepisów - art. 52 § 3 odnosi się do skarg na akty lub czynności wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy, tj. innych niż określone w pkt 1-3 art. 3 - aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej-dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Natomiast art. 52 § 4 stanowi, iż w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa, a terminu z § 3 tego przepisu -14 -dniowego - nie stosuje się. Podał dalej, że przepisy z art. 52 § 41 art. 53 § 2 p.p.s.a. nie mogą mieć zastosowania do skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.), albowiem ten ostatni przepis przewiduje środek zaskarżenia uchwały organu gminy- skargę do sądu administracyjnego, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, iż w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Wskazano też, że zgodnie z art. 35 § 1 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego organy administracyjne zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Jak podano, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa strona złożyła w dniu 10.04.2008r. Rada Gminy Stężyca podjęła uchwałę w tej sprawie 10.06.2008 r., a więc w terminie 2 miesięcy - zgodnie z art. 35 § 3 kpa. Wcześniej w piśmie z 5.05.2008 r. Przewodniczący Rady Gminy poinformował stronę, iż przedmiotowe wezwanie będzie rozpatrzone na najbliższej sesji Rady Gminy-co miało miejsce 10.06.2008 r. Stwierdzono, że od tej daty rozpoczyna bieg termin 30 dni - określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. i ten przepis jako prawidłowy winien mieć zastosowanie w sprawie. Z tego względu Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, iż strona wniosła skargę po terminie. Podano ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest sprzeczne z zasadami państwa prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął - powołując się na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 2.04.2007 r. sygn. II OPS 2/07, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin 60 dni na wniesienie skargi. W okresie jego biegu organ może udzielić odpowiedzi na to wezwanie i dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, bo od dnia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin 30 dni. Jest to niejasne stanowisko, albowiem przy takim ustaleniu - strona, która otrzymałaby odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia - w 59 - dniu 60-dniowego terminu- miałaby dodatkowo jeszcze 30 dni na wniesienie skargi, a strona która nie otrzymałaby takiej odpowiedzi miałaby jedynie termin 60- dni. Z przyczyn od siebie niezależnych obie strony w tej samej sytuacji prawnej miałyby różne terminy na wniesienie takiej samej skargi. Zdaniem kasatora taka interpretacja prawa stanowi rażące naruszenie art. 32 pkt Konstytucji RP, który stanowi, iż wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Jeżeli organ gminy nie udziela odpowiedzi na wezwanie -to dodatkowo strona jest pokrzywdzona, bo ma tylko 60 dni na wniesienie skargi Jeżeli zaś otrzymuje odpowiedź 59 dnia - to dodatkowo zyskuje 30 dni na złożenie środka zaskarżenia. Jeżeli art. 101 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 35 kpa wyznaczają termin - 2 miesięcy -do udzielenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa -to zasady racjonalnego działania zobowiązują stronę, która występuje z takim żądaniem do oczekiwania na tą odpowiedź. Dopiero w przypadku negatywnej odpowiedzi- zaistniałaby faktyczna, a więc i prawna podstawa do złożenia skargi. Podano kontynuując, że termin do złożenia tej skargi nie może się pokrywać z terminem wyznaczonym dla organu gminy- na usunięcie naruszenia prawa. Terminy te nie mogą biec równolegle i kończyć się w tym samym dniu. Z tego względu sprzeczność, co do terminów- pomiędzy przepisami art. 101 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym art. 53 § 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może skutkować negatywnie dla strony. Przez interpretację prawa jaka została zaprezentowana w zaskarżonym postanowieniu - strona tego postępowania znalazła się w swoistej "pułapce prawnej", albowiem Rada Gminy Stężyca spełniła swój ustawowy obowiązek w ustawowym terminie, ale dla strony termin do wniesienia skargi już upłynął równolegle. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 53 § 1 i 2 i art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 z 2004 r. z późń. zm.) - poprzez ustalenie, że strona wniosła skargę po upływie terminu do jej wniesienia jest nieuzasadniony. W uchwale z dnia 2 kwietnia 2007r., sygn. akt II OPS 2/07 Skład Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedział się za poglądem, iż art. 53 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest prawidłowo złożona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu do załatwienia wezwania (art. 35 § 3 K.p.a. w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania. Zgodnie z poglądem prawnym zaprezentowanym w powołanej wyżej uchwale, który art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza dwa terminy do wniesienia skargi; pierwszy termin dotyczy sytuacji, gdy właściwy organ udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 30 dni i liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie) oraz drugi termin, który dotyczy sytuacji, gdy organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie (termin ten wynosi 60 dni i liczy się od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia rozpoczyna już bieg drugi z tych terminów, jeżeli jednak przed jego upływem organ doręczy odpowiedź na wezwanie, termin ten staje się bezprzedmiotowy, a rozpoczyna bieg termin trzydziestodniowy liczony od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie doręczy odpowiedzi na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania, to w tym terminie (60 dni od dnia wniesienia wezwania) powinna być wniesiona skarga. Tak rozumiane terminy zaskarżenia, o których mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a., mają zastosowanie także do wnoszenia skargi na uchwałę rady gminy. Należy przy tym podkreślić, iż skargę wnosi się na uchwałę rady gminy, a nie na odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia lub bezczynność rady gminy w zakresie udzielenia odpowiedzi na wezwanie. Wezwanie ma na celu jedynie umożliwienie radzie gminy załatwienia sprawy bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. Zaskarżone orzeczenie prawidłowo wskazuje, iż skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa w dniu 10 kwietnia 2008 r., zaś Rada Gminy Stężyca udzieliła odpowiedzi na wezwanie uchwałą z dnia 10 czerwca 2008 r. Ponieważ termin sześćdziesięciu dni na udzielenie przez organ odpowiedzi upłynął w dniu 9 czerwca 2008 r., należało uznać, że organ nie udzielił odpowiedzi w okresie biegu terminu sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi. Z tego względu należało uznać, że termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi nie został przerwany i nie rozpoczął biegu termin trzydziestu dni liczony od dnia doręczenia stronie skarżącej odpowiedzi na wezwanie. Skoro zatem termin sześćdziesięciu dni od dnia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upłynął w dniu 9 czerwca 2008 r., to skarga S. Z., reprezentującej grupę mieszkańców S. z dnia 11 czerwca 2008 r. została wniesiona po upływie terminu do jej wniesienia. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.