II SA/Bd 451/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 września 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w B. W. K. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego we W. na uchwałę Rady Miejskiej w Ch. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w przedmiocie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu 1. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w Ch. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., 2. stwierdza, że wyżej wymieniony załącznik nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 451/08 Uzasadnienie Prokurator Okręgowy we [...], działając na podstawie art.50 §1, art.52§1, art.53§3 i art.54§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności §3 oraz załącznika nr 1 uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r., opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2007r. nr 94, poz. 1475, w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi Prokurator Okręgowy podniósł, że w podjętej uchwale w przepisach § l i 2 Rada Miejska w [...] ustaliła liczbę punktów sprzedaży napojów powyżej 4,5 % alkoholu przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na 60, zaś przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży - na 20. Natomiast w § 3 stwierdzono, że zasady usytuowania na terenie Miasta i Gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych stanowią załącznik do tej uchwały. Z załącznika zaś wynikało, że : § l. l. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wydaje się z zachowaniem przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. 2. Zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) wydaje się w granicach limitów punktów sprzedaży, ustalonych przez Radę Miejską. § 2. Nie wydaje się zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych bez pisemnej zgody właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku mieszkalnego wielorodzinnego. § 3. Zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych: 1. na terenie zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, 2. na terenie obiektów sportowych w czasie masowych imprez sportowych, 3. na terenie rekreacyjnym przeznaczonym dla dzieci i młodzieży i w czasie trwania imprez dla dzieci i młodzieży, 4. na terenie targowisk, 5. na terenie szkól i innych placówek oświatowo-wychowawczych, 6. na terenie zakładów pracy, 7. na odcinku nieruchomości przylegających do ulicy [...] § 4. Zabrania się sprzedaży i podawania napojów alkoholowych: 1. osobom, których zachowanie wskazuje, że znajdują się w stanie nietrzeźwości, 2. osobom do lat 18, 3. na kredyt lub pod zastaw. § 5. W każdym punkcie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych winny znajdować się umieszczone wewnątrz punktu w widocznym miejscu informacje: 1. o szkodliwości spożywania alkoholu, 2. o zakazie sprzedaży wymienionym w § 4, 3. o uprawnieniu sprzedającego lub podającego napoje alkoholowe do żądania dokumentu stwierdzającego wiek nabywcy w przypadku wątpliwości co do pełnoletności nabywcy. § 6. Burmistrz, lub na podstawie jego upoważnienia członkowie Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, dokonują kontroli przestrzegania zasad i warunków korzystania z zezwolenia". W ocenie Prokuratora Okręgowego tak sformułowana uchwała oraz jej załącznik naruszają przepisy §15 i §29 ust.2, §115 i §135 oraz §137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908) przez zamieszczenie przepisów merytorycznych w załączniku do uchwały. Naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 12 ust. l i 2, art.14 ust.1 pkt 1 i 2 oraz art.18 ust.6 pkt3 i ust.8 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz. U. z 2007 r. nr 70, poz. 473 ze zm.) Prokurator Okręgowy we [...] upatruje natomiast w zamieszczeniu w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe Rady, braku unormowania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, oraz w powtórzeniu w uchwale przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W opinii Prokuratora Okręgowego przepisy art. 12 ust. l i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi upoważniły radę gminy ( miasta) - oprócz ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych - wyłącznie do ustalenia zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina nie była natomiast upoważniona, jak to uczyniono w § 3 pkt 7 załącznika zaskarżonej uchwały, do wyłączenia określonej ulicy z możliwości sytuowania na niej punktów sprzedaży napojów alkoholowych Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Prokurator Okręgowy wskazał również, że Rada Miejska w [...] nie miała kompetencji do określenia na podstawie dyspozycji art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi dalszych, nie wymienionych w art. 14 ustawy zakazów dotyczących sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Przewidziane w tym przepisie kompetencje do określania w drodze uchwały warunków sprzedaży i podawania napojów alkoholowych nie obejmują bowiem uzależnienia wydania zezwolenia na sprzedaż od zgody właściciela lub zarządcy lokalu przeznaczonego na taką działalność. Prokurator Okręgowy we [...] zwrócił także uwagę na treść § 3 pkt 5 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały i podniósł, że jest to powtórzenie niektórych z zakazów zawartych w przepisie art. 14 ust. l pkt l i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Natomiast unormowanie przepisu § 4 załącznika do uchwały Rady Miejskiej w [...], to dosłownie powtórzenie treści przepisu art. 15 ust. 1 tej ustawy. W ocenie wnoszącego skargę, za rażące naruszenie prawa uznać należy przeniesienie do zaskarżonej uchwały zapisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady miejskiej. W odpowiedi na skargę Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie ii podniosła, że podejmując w dniu [...] r. zaskarżoną uchwałę nie wykroczyła poza ramy określone upoważnieniem ustawowym. Odnosząc się do zarzutu skargi wskazała, że przy ustalaniu zasad usytuowania na terenie miasta Chodecz miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych brano pod uwagę szczególny charakter miejsca objętego zakazem. Przy ulicy [...] położony jest bowiem cmentarz parafialny i kościół Św. Jakuba, który pełni rolę domu pogrzebowego. Uzasadniając zamieszczenie przepisów merytorycznych w załączniku do uchwały, zamiast w samej uchwale Rada Miejska podniosła, ze załącznik do uchwały ma taką samą wagę, jak sama uchwała, a nadto wywodziła, że ustawa z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nie zawiera uregulowań odsyłających do stosowania przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem Rady Miejskiej w [...] przepisy podjętej uchwały zostały sformułowane sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela wszystkich zarzutów w niej zawartych. Będąca przedmiotem skargi w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie miasta i gminy [...] miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powołuje jako podstawę prawną jej wydania m.in. przepis artykułu 12 ust. 2 przedmiotowej ustawy, który stanowi, iż rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, intencją uchwałodawcy było, aby wskazana podstawa prawna odnosiła się przede wszystkim do § 3 zaskarżonego załącznika do uchwały. Tymczasem regulacja ta obejmuje enumeratywne wskazanie obiektów i miejsc, w których zabrania się sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Dokonując oceny tego zapisu pod względem jego zgodności z prawem należy podzielić pogląd wyrażony w skardze, że § 3 tego aktu nie odpowiada prawu. Art. 12 ust. 2 omawianej ustawy upoważnia bowiem właściwy organ jedynie do ustalenia, w drodze uchwały, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zdaniem Sądu, kwestia wprowadzenia zakazów sprzedaży alkoholu we wskazanych obiektach bądź na określonych obszarach nie mieści się w pojęciu "zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych ", o których mowa w art. 12 ust. 2 omawianej ustawy. Słuszny jest zatem zarzut, że §3 zaskarżonego załącznika do uchwały nie wypełnia dyspozycji art.12 ust.2 ustawy, gdyż określa wyłącznie miejsca objęte zakazem sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Tym samym regulacja ta wkracza w materię uregulowaną w art. 14 ustawy., dotyczącą zakazu sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Taki sam pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 lipca 2007 r.w sprawie II GSK 81/07, gdzie podniesiono, iż "treść i zakres zawartego w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2002 r. Nr 147, poz. 1231 ze zm.), upoważnienia rady gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych wskazuje, że upoważnienie to dotyczy miejsc nie objętych zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych. Uchwała rady gminy wydana na podstawie tego upoważnienia nie może więc wskazywać obiektów, na terenie których nie może być usytuowany punkt sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, gdyż wkroczyłaby w ten sposób w zagadnienia zakazów, o których mowa w art. 14 tej ustawy."(opubl. W Systemie Informacji Prawniczej "Lex" pod poz. nr 361571 Wprawdzie ustawodawca w ust.6 tego artykułu wyposażył radę gminy w kompetencję do wprowadzania czasowego lub stałego zakazu sprzedaży, podawania, spożywania oraz wnoszenia napojów alkoholowych w innych niewymienionych miejscach, obiektach lub na określonych obszarach gminy, ze względu na ich charakter, jednakże ta podstawa prawna nie miała w niniejszej sprawie zastosowania. W doktrynie i orzecznictwie sądowym podkreśla się niejednokrotnie, że akty prawa miejscowego mogą być wydane tylko na podstawie upoważnienia ustawowego i tylko w granicach tego upoważnienia, a przepis ustawy ustanawiający takie upoważnienie podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną uchwałę należy uznać za zasadny zarzut, że zaskarżona w tej części regulacja wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady, ustalone przepisami art. 12 ust.2 ustawy. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Radę Miejską w odpowiedzi na skargę, dla oceny legalności omawianej regulacji, a zatem uznania, że objęcie określonych miejsc zakazem usytuowania punktów sprzedaży napojów alkoholowych nie mieści się w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia do wydania tego aktu nie ma znaczenia sytuacja faktyczna, która skłoniła organ gminy do takiej regulacji. Równie uzasadniony okazał się zarzut, że Rada Miejska w Chodczu przekroczyła zakres przyznanej jej kompetencji do ustalenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych w zacytowanych wyżej § 2, 4 i 5 załącznika do uchwały. Wskazane regulacje nie mieszczą się bowiem w zakresie art. 12 ust.2 omawianej ustawy. Słusznie również Prokurator Okręgowy we [...], wskazał, że przepisy powtarzają uregulowania zawarte w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, a przez to naruszają prawo w sposób, który powoduje konieczność stwierdzenia ich nieważności. Powszechny w doktrynie i orzecznictwie jest pogląd, że w uchwałach organów jednostek samorządu terytorialnego nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Zgodnie z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2002r., nr 100, poz.908), w aktach organów samorządu terytorialnego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie, to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. stanął na stanowisku, iż: "uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1993 r. w sprawie SA/Wr 1739/93podkreślił, że : "Przeniesienie do uchwały rady gminy w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych i zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych przepisów ustawowych o warunkach wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, cofania i wygasania tych zezwoleń oraz zakazów sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych i nadanie tym przepisom charakteru bezpośredniej regulacji rady gminy wykracza poza zakres delegacji do stanowienia przepisu gminnego wykonawczego, przewidzianej w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. nr 35, poz. 230 z późn. zm.) i uzasadnia stwierdzenie jej nieważności przez organ nadzoru. (opubl. OwSS 1995/4/142). Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że powtórzenie w §2, 4 i 5 zaskarżonego załącznika do uchwały przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi istotne naruszenie prawa. Rada nie mogła bowiem objąć swoją uchwałą materii będącej przedmiotem regulacji w odrębnych przepisach prawa powszechnie obowiązującego Takie powtórzenie regulacji ustawowej bądź jej modyfikacje i uzupełnienie przez przepisy gminne jest, niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20 sierpnia 1996 r. sygn. akt SA/Wr 2761/95). Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym składzie nie podziela jednak zaprezentowanego przez Prokuratora poglądu, że zamieszczenie przepisów normatywnych w załączniku do uchwały stanowi takie naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności tego aktu. Przepis § 29 ust. 1 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908) przewiduje, że ustawa może zawierać załączniki. Natomiast ust. 2 wskazanego przepisu § 29 wymienia przykładowo, że w załączniku zamieszcza się w szczególności wykazy, wzory, tabele i opisy. Z treści tych przepisów nie wynika zatem, że załącznik do uchwały wydanej na podstawie upoważnienia ustawowego nie może mieć charakteru normatywnego. Taka interpretacja wskazanych przepisów utrwaliła się już w orzecznictwie sądowym. Warto tu przytoczyć choćby wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2007r., w sprawie OSK 1007/04, w którym Sąd ten stwierdził, że z art. 41 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ nie wynika, jak ma wyglądać systematyka wewnętrzna uchwały. W szczególności przepis ten nie zakazuje, aby uchwała zawierała załączniki, stanowiące jej integralną część. Także w wyroku z dnia 7 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1356/04 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że: nie ma oparcia w obowiązujących przepisach stwierdzenie, że załącznik do uchwały, wydanej na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawie, nie ma charakteru normatywnego, a tym samym, że zamieszczenie statutu województwa w załączniku do uchwały w sprawie przyjęcia statutu stanowi istotne naruszenie prawa i pozbawia ten akt rangi obowiązującego przepisu prawa miejscowego. (System Informacji Prawniczej Lex poz.r 176132) W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), stwierdził nieważność zaskarżonego załącznika nr 1 do uchwały.