IV SA/Wa 887/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Otylia Wierzbicka, Sędzia WSA Marta Laskowska, Protokolant Joanna Kurek, po rozpoznaniu w dniu 3 września 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. O. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] w przedmiocie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a odrzucić skargę W piśmie oznaczonym datą (...) 2008 r. pełnomocnik M. i K. O., wskazując na działanie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), wezwał Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa uchwałą Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi F. N. w gminie R. - część III, w części dotyczącej obszaru działki nr ew. (...) . Następnie, nie otrzymawszy odpowiedzi na powyższe pismo, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia (...) kwietnia 2008 r. na powołaną uchwałę Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w części dotyczącej nieruchomości skarżącego oznaczonej działką nr ew. (...) położonej we wsi F. N. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w rozpatrywanej sprawie podlega odrzuceniu z uwagi na jej złożenie z uchybieniem ustawowo określonego terminu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Ustawową przesłanką warunkującą dopuszczalność złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy jest zatem uprzednie wezwanie przez skarżącego tej rady do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Z art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) wynika przy tym, iż skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. W przypadku więc, gdy rada gminy nie udzieli odpowiedzi na wezwanie o usunięcie naruszenia prawa w terminie trzydziestu dni od dnia złożenia takiego wezwania przez skarżącego, skarga do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy może być złożona w terminie sześćdziesięciu dni od dnia złożenia wezwania przez Sygn. akt IV SA/Wa 887/08 skarżącego. Taką wykładnię cytowanego art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi potwierdza również uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 Nr 3, poz. 60), wiążąca Sąd orzekający w niniejszej sprawie z mocy art. 269 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ pogląd zawarty w powołanej uchwale podziela również Sąd w niniejszej sprawie. Oznacza to, iż skarga do sądu administracyjnego może być złożona na uchwałę rady gminy tylko w ściśle ustawowo określonym terminie, liczonym od dnia złożenia radzie gminy wezwania o usunięcie naruszenia prawa, gdy rada gminy nie udzieli odpowiedzi na to wezwanie. Złożenie zatem skargi do sądu administracyjnego po upływie omawianego terminu, tj. sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, skutkuje niedopuszczalnością złożenia tej skargi z uwagi na upływ ustawowo określonego terminu, co w konsekwencji powoduje konieczność jej odrzucenia przez sąd administracyjny na podstawie art. 58 §1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako złożonej po upływie terminu określonego w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe wskazuje na wiązanie przez ustawodawcę z terminem wniesienia skargi na uchwałę rady gminy szczególnej doniosłości prawnej w postaci niedopuszczalności jej złożenia po upływie ustawowo określonego terminu. Kluczowym więc elementem oceny zachowania terminu do złożenia skargi na uchwałę rady gminy jest ustalenie rozpoczęcia biegu tego terminu, wiążącego się z wniesieniem do rady gminy wezwania o usunięcie naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą. Rozpatrywana w niniejszej sprawie skarga poprzedzona została pismem pełnomocnika skarżącego oznaczonym datą (...).2008 r., skierowanym do Rady Gminy R., w którym wniesiono na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym o usunięcie naruszenia prawa uchwałą Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w części dotyczącej obszaru działki nr ew. (...). Z akt sprawy wynika jednak, iż skarżący K. O. złożył już w przeszłości wezwanie o usunięcie naruszenia prawa powołaną uchwałą Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w części dotyczącej obszaru działki nr ew. (...). Wezwanie takie zawarte bowiem zostało w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia (...) sierpnia 2007 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia (...) października 2007 r. (pisma te znajdują się w aktach sprawy sądowoadministracyjnej oznaczonej sygn. akt IV SA/Wa 169/08), czego w obecnie złożonej skardze nie kwestionuje się. W konsekwencji złożonego wezwania w 2007 r., pełnomocnik skarżącego K. O. złożył następnie skargę do Sygn. akt IV SA/Wa 887/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r., lecz później ją wycofał, dlatego postanowieniem z dnia 5 marca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 281/08 postępowanie sądowoadministracyjne zostało umorzone. Skargę w niniejszej sprawie złożono zatem po upływie terminu określonego w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. terminu sześćdziesięciu dni liczonego od dnia złożenia przez pełnomocnika skarżącego wezwania do usunięcia naruszenia prawa zawartego w piśmie z dnia (...) sierpnia 2007 r., gdyby nawet przyjąć, iż złożenie tego wezwania nastąpiło dopiero z chwilą jego doprecyzowania w piśmie pełnomocnika skarżącego z dnia (...) października 2007 r., które wpłynęło ostatecznie do Rady Gminy R. w dniu (...) października 2007 r. Należy bowiem pamiętać, iż w niniejszej sprawie termin do złożenia skargi wynosi sześćdziesiąt dni od dnia złożenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przez Radę Gminy R., ponieważ Rada Gminy R. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wskazane wyżej wezwanie z 2007 r. Złożenie w niniejszej sprawie skargi po upływie ustawowo określonego terminu skutkuje zatem koniecznością jej odrzucenia przez Sąd. Dla oceny zachowania terminu do złożenia w niniejszej sprawie skargi na uchwałę Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. nie ma znaczenia prawnego podnoszona przez pełnomocnika skarżącego okoliczność, iż za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą należy uznać pismo oznaczone datą 03.2008 złożone Radzie Gminy R. w dniu (...) marca 2008 r., ponieważ pismo to -mimo zawartych w nim treści wskazujących na traktowanie go przez pełnomocnika skarżącego za owo wezwanie - w ocenie Sądu nie może być uznane za takie wezwanie o skutkach prawnych określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jako otwierające drogę do złożenia następnie skargi rozpatrywanej w niniejszej sprawie. K. O., działający przez pełnomocnika, już raz wezwał Radę Gminy R. do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z dnia (...) sierpnia 2007 r., doprecyzowanym w piśmie z dnia (...) października 2007 r., które dotyczy tej samej uchwały Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi F. N. w gminie R. - część III, w części obszaru działki nr ew. (...). Jeżeli więc skuteczność złożenia skargi do sądu administracyjnego zależy m.in. od zachowania ustawowo określonego terminu w art. 53 §2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a skutkiem złożenia skargi po upływie tego terminu jest ustawowy obowiązek Sądu jej odrzucenia (art. 58 §1 pkt 2 ustawy Sygn. akt IV SA/Wa 887/08 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), to nie można przyjąć za prawnie dopuszczalne składanie przez tę samą osobę wobec tej samej uchwały rady gminy ponownego wezwania o usunięcie naruszenia prawa, skoro wynikiem dopuszczenia takiej możliwości byłoby w istocie zniweczenie ustawowych skutków prawnych uchybienia terminowi do złożenia skargi liczonemu od dnia wniesienia pierwszego wezwania o usunięcie naruszenia prawa daną uchwałą. Oznacza to, że dla dopuszczalności złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy, ta sama osoba może skutecznie wzywać radę gminy do usunięcia naruszenia prawa tą uchwałą tylko jeden raz. Każde kolejne pismo tej samej osoby wobec tej samej uchwały rady gminy, formułujące w swojej treści takie wezwanie, nie może być traktowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wywołujące skutki prawne z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Za takim poglądem przemawia także zachowanie trwałości skutków prawnych odrzucenia skargi złożonej z uchybieniem terminu do jej wniesienia. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, podnoszona przez pełnomocnika skarżącego, okoliczność braku tożsamości podstaw prawnych uznanych za naruszone kwestionowaną uchwałą Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r., jakie zostały wskazane w poprzednim wezwaniu z dnia (...) sierpnia 2007 r. i kolejnych pismach oraz w piśmie oznaczonym datą (...).2008 r. - traktowanym przez skarżącego jako nowe wezwanie - ponieważ z mocy art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przy skutecznym złożeniu skargi na uchwałę rady gminy, Sąd miałby więc obowiązek dokonać oceny jej legalności w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym niezależnie od wskazanych przez skarżącego podstaw prawnych, przez pryzmat wszelkich przepisów prawa mogących mieć znaczenie dla dokonywanej oceny uchwały. Nie ma również znaczenia prawnego w niniejszej sprawie treść art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podnoszona w skardze, według którego jeżeli w sprawie ze skargi na akt organu gminy orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to wykluczona jest możliwość ponownego stosowania wobec tego samego aktu organu gminy procedury określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie pełnomocnika skarżącego, jednoznaczne określenie w powołanym art. 101 ust. 2 sytuacji wyłączającej ponowne stosowanie wobec tej samej uchwały rady gminy procedury określonej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wyklucza dopuszczalność rozszerzania w drodze wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym na inne jeszcze sytuacje, niż w tym przepisie określone. Pełnomocnik Sygn. akt IV SA/Wa 887/08 skarżącego wskazał przy tym, iż w sprawie ze skargi K. O. sąd administracyjny nie wydał wyroku oddalającego skargę. Odrzucenie skargi w niniejszej sprawie nie wynika jednak z wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, lecz z okoliczności prawnych, ustawowo uregulowanych, które zostały wyżej przedstawione, a dotyczą uchybienia terminowi do złożenia skargi. Ratio legis przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczących skutków prawnych uchybienia terminowi do złożenia skargi, wyklucza możliwość przywracania w istocie przez skarżącego tego terminu poprzez ponowienie czynności warunkującej dopuszczalność złożenia skargi. Jakkolwiek, odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze co do naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie konstytucyjnego prawa do sądu w przypadku przyjęcia rozszerzającej wykładni art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, należy wskazać, iż powołany art. 101 ust. 2 był przedmiotem oceny zgodności z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP dokonanej przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. sygn. akt SK 30/02 (OTK-A z 2003 r. Nr 8, poz. 84), właśnie przez pryzmat jego oddziaływania na konstytucyjne prawo do sądu. W orzeczeniu tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż art. 101 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu zaś tego orzeczenia Trybunał wskazał m.in., iż jest oczywiste, że ta sama osoba nie może wnosić kolejnych skarg na tę samą uchwałę. Ponadto, cyt: "Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swe wielokrotnie wyrażane stanowisko, że nie istnieje bezwzględne i absolutne prawo do sądu, które nie podlegałoby jakimkolwiek ograniczeniom i które w konsekwencji stwarzałoby uprawnionemu nieograniczoną możliwość ochrony swych praw na drodze sądowej. Ograniczenie prawa do sądu może być konieczne ze względu na inne wartości powszechnie szanowane w państwie prawnym, jak w szczególności bezpieczeństwo prawne, zasada legalizmu czy zaufanie do prawa (...). Regulacja zawarta w zakwestionowanym przepisie art. 101 ust. 2 usg nie polega na zamknięciu uprawnionemu prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) ani drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Ogranicza jedynie prawo do sądu, jednakże w sposób dopuszczalny w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji." Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela przytoczony pogląd Trybunału Konstytucyjnego, wskazując ponadto, iż zasada zachowania pewności obrotu prawnego znajdująca uzasadnienie w art. 2 Konstytucji RP, a odnoszona w szczególności do aktów organów gminy z zakresu administracji publicznej, jak w niniejszej sprawie, nie może doznawać permanentnych ograniczeń ich stosowania w wyniku stworzenia w Sygn. akt IV SA/Wa 887/08 ramach wykładni art. 101 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, możliwości wielokrotnego podważania tych aktów zwłaszcza przez te same osoby. Należy podkreślić, iż prawo skarżącego do sądu nie zostało w rozpatrywanej sprawie w jakikolwiek sposób ograniczone, zwłaszcza dlatego, iż po złożeniu wezwania o usunięcie naruszenia prawa w piśmie z dnia (...) sierpnia 2007 r., skarżący miał otwartą drogę do złożenia następnie skargi do sądu administracyjnego na kwestionowaną uchwałę Rady Gminy R. Nr (...) z dnia (...) marca 2007 r., i nawet złożył taką skargę, którą później wycofał. Nie można więc ograniczenia lub naruszenia prawa do sądu upatrywać w zaniechaniu przez skarżącego wypełnienia ustawowych przesłanek do skutecznego złożenia skargi. Dla wyniku rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma także znaczenia argumentacja pełnomocnika skarżącego dotycząca braku podstaw do stosowania w niniejszej sprawie poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartego w postanowieniu wydanym w składzie siedmiu sędziów tego Sądu z dnia 24 czerwca 2002 r. sygn. akt OSA 2/02 (ONSA z 2003 r. Nr 1, poz. 2), ponieważ Sąd orzekający w niniejszej sprawie, oceniając przesłanki odrzucenia skargi, nie był związany poglądem zawartym w powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r. Aczkolwiek, nie można odmówić racji przynajmniej części argumentom zawartym w powołanym postanowieniu z dnia 24 czerwca 2002 r. Pogląd zaś Naczelnego Sądu Administracyjnego o dopuszczalności tylko jednokrotnego wzywania przez tę samą osobę rady gminy do usunięcia naruszenia prawa daną uchwałą - wbrew twierdzeniom skargi - nadal jest szeroko podzielany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co zwrócił także uwagę organ gminy udzielający odpowiedzi na skargę w piśmie z dnia 13 maja 2008 r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 §1 pkt 2 w zw. z art. 53 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowił, jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego nie orzeczono wobec braku spełnienia przesłanek z rt. 232 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.