VI SA/Wa 939/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki (spr.) Asesor WSA Danuta Szydłowska Protokolant Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2008 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach [...] maja – [...] czerwca 2006 r., P., prowadzonego przez D. G., stwierdzono szereg uchybień, opisanych w protokole kontroli, doręczonym stronie w dniu [...] lipca 2006 r. Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału, [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...], wydał decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] nakładając na skarżącego D. G. karę pieniężną w wysokości 64.800 złotych, ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym do kwoty 30.000 złotych. Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. odwołał się od ww. decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości, wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego: 1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy; 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne; 3. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 4. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji; 5. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego – polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, a także 6. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów dotyczących miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu. W dniu [...] stycznia 2007 r. skarżący D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 290/07, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd podkreślił, iż w niniejszej sprawie Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2006 r., nie orzekł w osnowie decyzji o całości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, albowiem nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia odnośnie nałożonej przez organ I instancji kary pieniężnej w wysokości 14.500 złotych z tytułu przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej: - utrzymał w mocy: w części określającej wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 1000 zł; prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 3000 zł; nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 200 zł; nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 30 000 zł; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wymaganych wpisów określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 100 zł; oraz - uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia: w zakresie stwierdzonych naruszeń dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 16 000 zł; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 14 500 zł; oraz -uchylił decyzję organu I instancji: w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 64.800 zł i na podst. art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł. Przytaczając obszernie treść przepisów, organ odwoławczy stwierdził, iż działanie organu I instancji było prawidłowe i zgodne z prawem. Uzasadniając swą decyzję w zakresie utrzymania w mocy części zaskarżonej decyzji, organ podkreślił, odnosząc się jednocześnie do argumentów strony skarżącej, że nie stanowią one podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. Kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych przewinień, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Odnosząc się do argumentu skarżącego o przekroczeniu zakresu czasowego kontroli podkreślono, że czas trwania późniejszego postępowania wyjaśniającego nie może być traktowany jako czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Wyjaśniono również, że czas kontroli w przedsiębiorstwie określony w art. 83 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest okresem podlegającym wpisowi do książki kontroli przedsiębiorcy. Organ stwierdził, że podnoszony przez skarżącego argument dotyczący kradzieży części wykresówek nie stanowił uzasadnienia dla odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Organ orzekający miał obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołanymi przepisami, bez głębokiej analizy w jego przyczyny. Istotne było bowiem stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia przy założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy niezależnie od jego winy, czy możliwości przyczynienia się do powstania naruszenia. Powstałe naruszenia spowodowane były niewłaściwą organizacją pracy przedsiębiorstwa, co musiało skutkować nałożeniem kary w wysokości przewidzianej powoływanymi przepisami. Organ podkreślił również, że za działalność przedsiębiorstwa zawsze ponosi odpowiedzialność osoba, która je prowadzi - z podmiotowego punktu widzenia -przedsiębiorca. To na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób (w tym kierowcy), którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie bowiem z zasadą ryzyka pracodawcy (tzw. ryzyko osobowe) to pracodawca obciążony jest skutkami niewłaściwego doboru pracowników i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności i braku należytego przygotowania do pracy (Ludwik Florek, Tadeusz Zieliński, Prawo pracy, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ I instancji zobligowany był do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych oraz kar łącznych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń, natomiast wielkość tych kar wynikała z uregulowań załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Jednakże w sentencji decyzji organ I instancji, ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie mógł nałożyć kary pieniężnej wyższej niż 30.000 złotych. Ponadto organ wskazał, że przedmiotem późniejszego postępowania egzekucyjnego staje się tylko i wyłącznie kara w wysokości mniejszej lub równej 30.000 złotych w odniesieniu do kontroli w przedsiębiorstwie. Organ zwrócił również uwagę, że celem prowadzonego postępowania odwoławczego była kontrola ustaleń organu I instancji. Organ odwoławczy nie miał możliwości umorzenia postępowania ze względu na fakt, że kara pieniężna wynikająca z tytułu stwierdzonych naruszeń przekraczała kwotę 30.000 złotych, bowiem niewątpliwie naruszenia te miały miejsce i strona podlegała sankcji za nieprzestrzeganie obowiązujących przepisów. D. G., pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r., zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia w całości, wnosząc o wstrzymanie jej wykonania oraz zasadzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił jej obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez: 1. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania organów administracji na podstawie przepisów prawa; 2. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodowej; 3. naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak precyzyjnego rozstrzygnięcia w postaci nieprecyzyjnego określenia wysokości wymierzonej kary oraz brak wskazania zastosowanych przepisów ustawy o transporcie drogowym (w tym załącznika); 4. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji; D. G. podniósł również, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r., naruszyła: 1. art. 74 ust. 4 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przekroczenie granic czasowych i przedmiotowych zakresu kontroli wskazanego w upoważnieniu; 2. art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez przekroczenie łącznego (4 - tygodniowego) czasu wszystkich kontroli u jednego przedsiębiorcy w jednych roku kalendarzowym; 3. art. 153 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji bez faktycznego uwzględnienia wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2007r. o sygn. akt VI SA/Wa 290/07; 4. art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie w zakresie skradzionych wykresówek. W uzasadnieniu strona potrzymała argumentację zawartą w odwołaniu oraz dodała, iż zaskarżona decyzja jest nadal nieczytelna w zakresie rozstrzygnięcia i w konsekwencji ponownie narusza przepis art. 107 § 1 k.p.a., według którego decyzja powinna zawierać "rozstrzygnięcie", które to ze swej istoty zawierać powinno wysokość kary, jaką organ odwoławczy utrzymał w mocy przy wyraźnym wskazaniu podstawy prawnej naruszeń będących podstawą wymierzenia kary. Skarżący podniósł, iż na 14 stron zaskarżonej decyzji 10 stron stanowiło przytoczenie przez organ przepisów bez właściwej subsumcji a jedynie niecałe dwie strony stanowiła ogólna polemika z zarzutami w stosunku do zaskarżonej decyzji. Według strony skarżącej, organ odwoławczy nie odniósł się do podstawowego zarzutu odwołania, czyli do przekroczenia przez kontrolujących zakresu upoważnienia do kontroli. Skarżący podkreślił ponadto, iż pomimo braku przymiotu ostateczności zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przekazał sprawę w części do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który również nie czekając na decyzję strony o możliwości zaskarżenia wydanej przez Głównego Inspektora zaczął podejmować działania do wydania kolejnej decyzji. Jak wynika bowiem z zawiadomienia z dnia [...] marca 2008 r., organ I instancji wyraźnie zaznaczył, że zamierza wydać decyzję nie czekając na prawomocność decyzji organu odwoławczego. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, iż decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego wbrew twierdzeniom skarżącego była czytelna w zakresie rozstrzygnięcia, posiadając uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ podkreślił, iż w sposób precyzyjny wskazał wysokość kary i rodzaje naruszeń jakie stanowią podstawę wymierzenia kary. Według organu zarzuty skarżącego jakoby kontrolujący przekroczyli zakres upoważnienia są bezzasadne. Skarżący podnosił, iż organ nałożył karę w oparciu o przepisy, które nie obowiązywały w momencie kontroli, przy czym wskazał, że chodzi o nałożenie kary za nieokazanie wykresówek. Zdaniem organu podkreślenia wymaga fakt, iż zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy miał obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji, jednak wskazano iż w przedmiotowej sprawie zmiany stanu prawnego nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z uwagi na fakt, iż jednocześnie z tą zmianą przepisów nie zostały wówczas wprowadzone przepisy przejściowe a zagrożenie karami w poprzednim i obecnym stanie prawnym były identyczne, zatem celowym i słusznym było wskazanie w decyzji organu I instancji stanu prawnego obowiązującego w chwili wydawania przez ten organ decyzji. Skarżący stwierdził, jakoby Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do kwestii związanych z kradzieżą części dokumentacji i powstałą w związku z tym niemożnością jej przedłożenia w czasie kontroli. Organ uznał, iż argumenty przedstawione przez stronę nie stanowią podstawy do zmiany zaskarżonej decyzji. D. G. jest przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą i jako profesjonalista winien w odpowiedni sposób zabezpieczyć dokumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne (art. 3 § 1 w/w ustawy). W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych. Na wstępie należy odpowiedzieć na pytanie, czy organ administracji nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym niezależnie od stwierdzonej, w wyniku jednej kontroli, liczby naruszeń przepisów odnoszących się do transportu drogowego, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. (tak również wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. – sygn. akt II GSK 29/08 – nie publ.). W wyniku przeprowadzonej kontroli organ administracji ustala ilość naruszeń i poszczególne kary za te naruszenia, a następnie (zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym) może dokonać zsumowania tych kar w granicach podanych w pkt 1 i 2 art. 92 ust. 2 tej ustawy. Ustawodawca nie przewidział trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej" za stwierdzone naruszenia, gdyż wówczas przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie miałby zastosowania. Innymi słowy z unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, a nie rozdzielenie poszczególnymi naruszeniami jednej sprawy na wiele spraw, orzeczenie w poszczególnych sprawach odrębnie kary za każde naruszenie i następnie orzeczenie "kary łącznej" za wszystkie naruszenia. Odnosząc się do samego rozstrzygnięcia należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał kwestionowaną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie to nie mieści się w katalogu określonym przez ten przepis. Zgodnie z art. 138 § 1 organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo uchyla decyzję w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast stosownie do § 2 art. 138 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję jedynie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści innej, niż wymienionej w art. 138 k.p.a. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego w części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w części tą decyzję uchylił. Zgodnie natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, jeżeli w części uchylał decyzje pierwszej instancji powinien jednocześnie w tej części orzec reformatoryjnie. Jeżeli natomiast uznał, że dla dokonania reformacji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to powinien orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy, działa bowiem jak organ apelacyjny i rozpatrując sprawę ponownie jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, może jedynie uchylić decyzję w całości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. – sygn. akt VI SA/Wa 432/07 –lex nr 342137). Stosując przepis art. 138 k.p.a. w taki sposób jak miało to miejsce w decyzji ostatecznej dochodziłoby do sytuacji nieprzewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Otóż w części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i w tym zakresie ustalając karę pieniężną w wysokości 30 000 zł (najwyższą możliwą do orzeczenia zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) oraz w części uchylając decyzję pierwszej instancji, w której to części istniała możliwość orzeczenia przez organ pierwszej instancji dalszej kary pieniężnej zbliżonej do kwoty maksymalnej, dochodziłoby do sytuacji naruszenia wymienionego przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, postanawiając o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.