II SA/Kr 441/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2008 r. sprawy ze skargi M.W. i S.D. na uchwalę Rady Gminy T. z dnia [....] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy T.pomiędzy ulicą , , i w miejscowości K. postanawia skargę odrzucić Skarżące M.W. i S.D wystąpiły w dniu[...] r. z wezwaniem do Rady Gminy T. o usunięcie naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr [...]Rady Gminy T. z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy T. pomiędzy ulicami[...], [...], [...] i[...] w miejscowości K. W wezwaniu tym wskazano, iż następuje ono na podstawie art. 52 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu administracyjnym. W aktach sprawy znajdują się również pisma M. W. i S.D. skierowane do Rady Gminy T., które wpłynęły do Urzędu Gminy T. w dniu [...] r. W pismach tych wnioskodawczynie nie zgadzają się na rozwiązania przyjęte w planie miejscowym uchwalonym uchwałą nr[...] Rady Gminy T. z dnia [....] r. dotyczące przebiegu drogi po nieruchomościach należących do wnioskodawczyń i domagają się "wniesienia poprawek do przestrzennego zagospodarowania" (pismo S. D.) i "uchylenia przedmiotowego planu" (pismo M.W.). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Mając na uwadze okoliczność, że formalnie wskazane wyżej pisma nie stanowią wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednakże treść tych pism jednoznacznie wskazuje, że obydwie wnioskodawczynie jako właścicielki działek nr [...] (własność S. D.) i [...] (własność M.W.) twierdzą, iż bezpodstawnie zostało naruszone ich prawo własności i domagają się w związku z tym takich działań Rady Gminy T., które usunęłyby to naruszenie, należy uznać, że pisma powyższe mają charakter wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego wnioskodawczyń. O kwalifikacji danego pisma rozstrzyga bowiem jego treść, a nie forma. Treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. oznacza, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi). Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżące dopełniły również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak jednak wynika z akt sprawy skarżące dwukrotnie występowały z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia dokonanego w ich ocenie ustaleniami zaskarżonego planu, tj. wskazanymi wyżej pismami z dnia [...] 2007 r. (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Gminy T. – [...] 2007 r.) oraz pismem z dnia [...] 2008 r. (data wpływu na dziennik podawczy Urzędu Gminy T. – [...] 2008 r.). Istotne znaczenie z punktu widzenia skutków procesowych mają pierwsze wezwania, tj. wezwania z dnia [...] 2007 r. (data wpływu na dziennik podawczy – [...] 2007 r.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, określone w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest czynnością prawną, która przysługuje danemu podmiotowi w stosunku do określonej uchwały jednokrotnie; następne pisma w tej samej sprawie, pochodzące od tego samego podmiotu, nie są wezwaniami w rozumieniu tego przepisu" (zob. postanowienie składu 7 sędziów NSA z dnia 24 czerwca 2002 r., OSA 2/02, publ. ONSA z 2003 r., nr 1, poz. 2). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podziela także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w postanowieniu z dnia 20 września 2006 r., II GSK/06 (publ. na stronie internetowej NSA), że "nie można traktować instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawnego jako czynności nie wywołującej żadnych skutków prawnych, która może być powtarzana bez ograniczeń. Taki pogląd pozbawiałby to działanie znaczenia prawnego, stanowiłby zaprzeczenie jego istoty i powodowałby destabilizację obrotu prawnego, zamiast poprawiać jego bezpieczeństwo. Powodowałoby to również uprzywilejowanie podmiotów wnoszących skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2001, nr 142, poz. 1591 ze zm.) od podmiotów wnoszących skargi na innej podstawie". W konsekwencji dla ustalenia zachowania przez skarżące terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego znaczenie ma data wpływu pierwszego pisma zawierającego wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, tj. dzień [...]2007 r. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały, do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U. z 2001 r, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270). Wniosek taki wynika a contrario z art. 102a ustawy o samorządzie gminnym, który wyłącza jedynie zastosowanie w tych sprawach art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyłączenie to oznacza, że pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące wnoszenia skargi do sądu administracyjnego będą miały zastosowanie, o ile ustawa o samorządzie gminnym nie stanowi inaczej. Z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wzw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy T. nie udzieliła odpowiedzi na złożone wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżących. Zasygnalizować należy, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie "zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nie przekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie" (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA)). Oznacza to, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał z dniem [...] sierpnia 2007 r. (zważywszy, że termin sześćdziesięciu dniu liczony od dnia wezwania mijał w dniu wolnym od pracy, tj. w sobotę [...] sierpnia 2007 r.). Mając na uwadze, że skarga do sądu administracyjnego została sporządzona w dniu [...] 2008 r., a złożona po tym dniu, należy stwierdzić, że została wniesiona po upływie terminu do złożenia skargi i jako taka podlega odrzuceniu. Skarga podlegałaby odrzuceniu także w sytuacji, gdyby dopuszczalne było zakwalifikowanie jako pierwszego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia pisma skarżących z dnia [...] 2008 r. (data wpływu [...] 2008 r.). Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy T. również na to wezwanie nie udzieliła odpowiedzi. Oznacza to, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego w takim przypadku upływałby z dniem [...] 2008 r. (zważywszy, że termin sześćdziesięciu dniu liczony od dnia wezwania mijał w dniu wolnym od pracy, tj. w sobotę [...]kwietnia 2008 r.) Skarga M. W. i S. D. na uchwałę Rady Gminy T. nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy T. pomiędzy ulicami [...], [...] [...] i [...] w miejscowości K. płynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu [...] 2007 r. pomimo faktu, iż skarżące miały świadomość tego, że skargę należy złożyć za pośrednictwem organu administracji, o czym świadczy treść skargi. Wobec faktu, iż zgodnie z treścią art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi, przeto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pismem z dnia [...]marca 2008 r. przekazał mylnie złożoną skargę do Urzędu Gminy T. Z zasady wnoszenia skarg za pośrednictwem organu administracji publicznej (art. 54 § 1 cytowanej ustawy) wynika, że w przypadku wniesienia skargi bezpośrednio do sądu sąd ten powinien przekazać niezwłocznie skargę właściwemu organowi administracji. O zachowaniu terminu do wniesienia skargi, określonego w art. 53 § 1 - 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) decyduje wówczas -zgodnie z orzecznictwem - data przekazania skargi przez sąd. Żaden przepis obowiązującego prawa nie określa sposobu ustalenia daty przekazania skargi przez sąd, a zwłaszcza nie pozwala przyjąć, że datą tą jest dzień nadania skargi przez sąd w urzędzie pocztowym. Wprawdzie art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że "oddanie pisma w polskim urzędzie pocztowym lub w polskim urzędzie konsularnym jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu", jednakże przepis ten dotyczy wyłącznie pism kierowanych przez strony postępowania do sądu, nie wprowadza natomiast analogicznej zasady w stosunku do pism przesyłanych przez sąd do uczestników postępowania sądowoadministracyjnego. W tej sytuacji w ocenie sądu zasadny jest pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym w przypadku pośredniego trybu składania skarg do sądu administracyjnego dla zachowania terminu konieczne jest, aby przed jego upływem pismo wpłynęło do właściwego organu administracji publicznej. W obecnym stanie prawnym przepisy kodeksu postępowania cywilnego nie mają zastosowania do wyżej wskazanej sytuacji w toku postępowania sądowoadministracyjnego, a art. 83 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyraźnie odnosi się jedynie do przypadków nadania w urzędzie pocztowym pisma adresowanego do sądu (tak: T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 330-331). Nie zachowują tym samym aktualności poglądy wyrażane na tle poprzedniego stanu prawnego dotyczącego procedury sądowoadministracyjnej, a zwłaszcza stanowisko wyrażone w uchwale SN z dnia 28 listopada 1987 r., III CZP 33/87, OSN 1988, nr 6, poz. 73, zgodnie z którą w omawianej sytuacji o zachowaniu terminu decyduje data nadania pisma w urzędzie pocztowym pod adresem właściwego organu lub sądu. Stanowisko powyższe jest w ocenie sądu zasadne, a zwłaszcza nie prowadzi do naruszenia prawa do sądu. Już sam obowiązek niezwłocznego działania sądu w przesłaniu skargi zmierza do zachowania tego prawa, nie zmienia jednak faktu, że ryzyko złożenia skargi w niewłaściwym trybie obciąża skarżących, a nie sąd. W obecnym stanie prawnym należy zatem przyjąć, że datą przekazania organowi skargi przez sąd jest data jej rzeczywistego wpływu na dziennik podawczy urzędu właściwego organu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny niezwłocznie przekazał skargę M. W. i S. D. do Urzędu Gminy T.. Skarga wpłynęła do Urzędu Gminy T. w dniu[...] 2008 r., tj. po upływie terminu do złożenia skargi, który - w przypadku pisma z dnia [...]2008 r. (data wpływu [...] 2008 r.) mijałby z dniem [...] 2008 r. Z uwagi na powyższe zaistniały podstawy do odrzucenia skargi jako spóźnionej, zgodnie z brzmieniem art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 z późn. zm.), który stanowi, że sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia.