II SAB/Bd 19/08

Dnia 9 września 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 września 2008 roku sprawy ze skargi M W. na bezczynność Dziekana Wydziału Nauk Historycznych Uniwersytetu [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dziekana Wydziału Nauk Historycznych [...] do udostępnienia skarżącemu M. W. w terminie 14 dni od doręczenia tego wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności informacji publicznej w postaci Sprawozdania z prac Komisji powołanej przez Radę Wydziału Nauk Historycznych [...] w związku z prasowymi zarzutami wobec publikacji M. K. "Powstanie styczniowe między Skrwą a Drwęcą" – W. 1994 r., albo wydania w tym samym terminie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia tej informacji, 2. zasądza od Dziekana Wydziału Nauk Historycznych [...] na rzecz skarżącego M. W. kwotę 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SAB/Bd 19/08 Uzasadnienie W dniu [...] r. skarżący M. W. zwrócił się do Dziekana Wydziału Nauk Historycznego Uniwersytetu [...] (zwanego dalej Dziekanem) o udostępnienie kopii "Opinii" sporządzonej przez Komisję Dziekańską Rady Wydziału Nauk Historycznych, oceniającej zarzuty nierzetelności habilitacji profesora M. K. Pismem z dnia [...] r. Dziekan odmówił udostępnienia kopii tej opinii, twierdząc że byłoby to złamaniem statutu [...]. W związku z tym skarżący pismami z dnia [...] r. zwrócił się do Rektora [...] i do Dziekana z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, Dziekan w piśmie z dnia [...] r., a Rektor w piśmie z dnia [...] r. wskazali, iż "Sprawozdanie" ma charakter ekspertyzy autorskiej o cechach opracowania naukowego i nie mieści się ono w pojęciu informacji publicznej. Podniesiono również, iż "Sprawozdanie" nie zawiera cech dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 okt 4 lit "a" ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz, że podlega ono ochronie przewidzianej w prawie autorskim, a także przepisom o ochronie danych osobowych dotyczących przestrzegania zakresu i trybu przetwarzania danych osobowych. Wskazano też, iż na udostępnienie "Sprawozdania" nie wyrażają zgody jego autorzy. Pismem z dnia [...] r. M. W. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Dziekana w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze zarzucił organowi naruszenie art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wskazał, iż jest naukowcem specjalizującym się w badaniach nad patologią nauki oraz jako dziennikarz publikuje artykuły dotyczące tego zagadnienia w miesięczniku "[...]". Kwestionując twierdzenia organu, podniósł, iż "Sprawozdanie" Komisji Wydziałowej jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o informacji publicznej, jak również, że ma ono charakter informacji publicznej. Wskazał, iż dotyczy ono pracy naukowej, która z mocy prawa musi być publicznie udostępniona (habilitacja) i została napisana przez osobę pełniącą funkcje publiczne – profesora szkoły wyższej, obecnego prorektora uczelni, byłego posła do Sejmu RP – M. K. Zdaniem skarżącego nie mają tu więc zastosowania przepisy o ochronie danych osobowych dotyczące przestrzegania zakresu i trybu przetwarzania danych osobowych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zdaniem organu skarżący w niniejszej sprawie nie wyczerpał służącego mu środka odwoławczego określonego w art. 37 k.p.a., tj. zażalenia do organu wyższego rzędu na niezałatwienie sprawy w terminie. Dziekan podniósł, iż pod względami merytorycznymi skarga jest również nieuzasadniona. Ponownie podkreślił, iż "Sprawozdanie" przygotowane przez niestałą komisję powołaną przez Radę Wydziału Nauk Historycznych stanowi opinię (ekspertyzę) autorską o charakterze opracowania naukowego i służyło ono jedynie jako materiał pomocniczy dla Rady w przedmiocie porównania i oceny rozprawy habilitacyjnej prof. M. K. z książka C. L. pt. "[...]" (Płock 1938). Wskazał w związku z tym, iż "Sprawozdanie" nie jest informacją publiczną, a także, ze względu na jego treść, nie stanowi ono dokumentu urzędowego, a tym samym nie podlega ono udostępnieniu w formie określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dziekan wywiódł również, iż skoro "Sprawozdanie" nie stanowi informacji publicznej, nie był on zobowiązany do wydania decyzji o odmowie udostępnienia tegoż opracowania. Dodał również, iż "Sprawozdanie" mające charakter opracowania naukowego podlega ochronie przewidzianej w prawie autorskim i prawach pokrewnych, a także przepisach o ochronie danych osobowych dotyczących przestrzegania zakresu i trybu przetwarzania danych osobowych oraz, że autorzy "Sprawozdani" nie wyrażają zgody na jej udostępnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.) sądy administracyjne sprują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwanej dalej U.p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Przypadki te dotyczą m.in. decyzji administracyjnych, postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończonych postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa... Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku- nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Merytoryczne rozważania dotyczące zasadności wniesionej skargi, muszą być w niniejszej sprawie poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii formalnej, a to wobec wniosku organu o odrzucenie skargi zawartego w odpowiedzi na skargę i podtrzymanego w wystąpieniu na rozprawie w dniu 9 września 2008 r. Pełnomocnik organu podniósł zarzut nie wyczerpania przez skarżącego trybu postępowania wynikającego z przepisu art. 37 § 1 kpa, co uzasadnia jego zadaniem odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 u.p.p.s.a. Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, zgodnie z utrwaloną w tym zakresie linią orzeczniczą sądów administracyjnych, że brak uzasadnienia prawnego dla żądania złożenia przez skarżącego zażalenia do organu wyższego stopnia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, jako warunku skutecznego wniesienia skargi do Sądu na bezczynność organu w zakresie udzielenia informacji publicznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie ma bowiem zastosowania do udostępniania informacji publicznej. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198; z późn. zm.).zawiera odesłania do stosowania tego kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzielaniu. Ponadto przepis art. 52 § 3 u.p.p.s.a. wprowadzający instytucję wezwania do uiszczenia naruszenia prawa, w sytuacji gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, zgodnie z wykładnią językową, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 maja 2006 r., w sprawie I OSK 601/05 System Informacji Prawnej Lex 236545). Podsumowując tą część rozważań podkreślić należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej (a także podmiotu nie będącego organem administracji publicznej), w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Wobec powyższego wniosek organu o odrzucenie skargi nie został przez Sąd uwzględniony. Przechodząc do rozważań natury merytorycznej odnośnie zasadności wniesionej skargi, wskazać należy, iż pojęcie informatyzacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. na wstępie), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ich treścią informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Uwzględniając wszystkie aspekty można zatem uznać, że informację publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy strefy faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej oprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań także te, które tylko w części dotyczą organu), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2006 r. w sprawie II SAB/Wa 1/06, System Informacji Prawnej Lex Nr 197599, a także w wyroku z dnia 22 czerwca 2007 r., w sprawie II SAB/Wa 175/06 SJP Lex Nr 340013, oraz w wyroku z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie II SAB/Wa 192/05 Lex Nr 219351, a także prof. M. Jaśkowska w opracowaniu dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r. rozdziała IV). Art. 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, a także mając na uwadze treść, art. 70 Konstytucji RP, z którego wynika, że organizacja powszechnego kształcenia jest zadaniem władzy publicznej, a publiczne szkoły wyższe są elementem powszechnego systemu kształcenia oraz art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365; ze zm.) stwierdzającego o tym, że władze publiczne zapewniają uczelniom publicznym środki finansowe niezbędnie do wykonywania ich zadań, stwierdzić należy że Uniwersytet [...], a ściślej jego organy, wykonują zadania publiczne i jako takie są zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej na podstawie ustawy. Sprawozdanie z prac Komisji powołanej przez Radę Wydziału Nauk Historycznych [...] w związku z prasowymi zarzutami wobec publikacji M. K. "[...]" - Włocławek 1994 r., w ocenie Sądu, jest dokumentem będącym niewątpliwie w posiadaniu organu uczelni publicznej wykonującego zadania publiczne, służącym wykonaniu tych zadań i już jako taki stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów ustawy, której wcześniej nie udostępniono, i która nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Kwalifikując "Sprawozdanie" jako informację publiczną, Sąd miał na uwadze, co warto podkreślić zarówno treść przepisów ustawy, a zwłaszcza art. 1 ust. 1 i art. 6, jak i Konstytucji RP – art.- 61 ust. 1-3, a także podstawy wyrażania w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., w sprawie II SAB/Wa 175/06 (System Informacji Prawnej Lex Nr 340013), w uzasadnieniu którego stwierdzono m.in., że opinia prawna (a "Sprawozdanie" którego udostępnienie żądał skarżący można zdaniem Sądu uznać za rodzaj opinii sporządzonej przez osoby posiadające specjalne kwalifikacje) sporządzona przez pracownika organu dla potrzeb załatwienia konkretnej sprawy, czy też nieokreślonej liczby spraw, jako dokument wewnętrzny, służący załatwieniu spraw i realizacji zadań organu, posiada walor informacji publicznej (dotyczy strefy faktów, działalności organu, zawiera informacje o sposobie załatwienia sprawy etc.). W ocenie Sądu "Sprawozdanie" jest dokumentem wytworzonym w celu załatwienia, realizacji zadań publicznych przez - organ uczelni publicznej- Dziekana Wydziału. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w przewidzianych ustawą o dostępie do informacji publicznej formach- "Sprawozdanie" jest informacją publiczną, będącą w posiadaniu organu wykonującego zadanie publiczne i dysponującego majątkiem publicznym, której wcześniej nie udostępniono publicznie. Wobec tego w pkt 1 wyroku Sąd zobowiązał Dziekana Wydziału Nauk Historycznych do rozpatrzenia wniosku skarżącego w określonym terminie, bądź przez udzielenie stosowanie informacji w drodze czynności materialno-technicznej, bądź wydanie decyzji odmownej, zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 ustawy, co umożliwi skarżącemu wykorzystanie środków prawnych, w tym prawa wniesienia skargi lub powództwa do właściwego sądu, zależnie od przyczyny ewentualnej odmowy. Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (cyt. na wstępie), o kosztach orzeczono jak w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 tej ustawy.