I OSK 13/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) NSA Leszek Leszczyński Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 931/08 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 931/08 po rozpoznaniu skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie nabycia własności gruntu zajętego pod drogę publiczną, oddalił skargę. Z uzasadnienia wyroku wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...] Wojewoda Podlaski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Sokółka własności nieruchomości położonej w Sokółce, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obręb [...] Sokółka, zajętej pod drogę publiczną ul. [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. P., K. K. i M. K. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Podlaski stwierdził, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość oznaczona jako działka geodezyjna nr [...] o powierzchni 0,0500 ha stanowiła własność E. P. oraz K. K. i M. K. Nieruchomość tę w dniu [...] listopada 1999 r. - na podstawie umowy sprzedaży (akt notarialny Rep. A Nr [...]) - nabyli K. i M. małżonkowie . W dniu 31 grudnia 1998 r. część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni 0,0085 ha była zajęta pod drogę publiczną - gminną ulicę [...] i znajdowała się we władaniu Gminy Sokółka. Wypełniało to przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) i uzasadniało wydanie decyzji stwierdzającej nabycie własności nieruchomości przez gminę. Od powyższej decyzji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł M. D. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2001 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wskazując, iż organ wojewódzki nie zapewnił w postępowaniu udziału wszystkim jego stronom, oraz iż nie udokumentował sprawowania władztwa nad nieruchomością przez podmiot publiczny. Wojewoda Podlaski, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Sokółka własności ww. nieruchomości. W wyniku odwołania M. D., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, w uzasadnieniu wskazując na konieczność udokumentowania publicznego władztwa nad tą nieruchomością. Wojewoda Podlaski, po kolejnym rozpatrzeniu sprawy i uzupełnieniu materiału dowodowego - działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Sokółka własności nieruchomości położonej w Sokółce, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0085 ha, obręb [...] Sokółka, zajętej pod drogę publiczną ul. [...], stanowiącą w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. P., K. K. i M. K. Wojewoda stwierdził, że stosownie do dyspozycji art. 73 ust 1 nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wojewoda uznał, iż bezspornym w sprawie jest fakt, że nieruchomość oznaczona nr geodezyjnym [...] o pow. 0,0500 ha położona w Sokółce w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność E. P. oraz K. i M. K. Dla przedmiotowej działki w Sądzie Rejonowym w Sokółce urządzony był zbiór dokumentów Zd Nr [...]. Dnia [...] listopada 1999 r. umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego Rep. A Nr [...], nastąpiło przeniesienie własności nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym [...] o powierzchni 0,0500 ha na rzecz K. i M. małżonków D. Ponadto, nie budzi wątpliwości fakt, iż ulica [...] w Sokółce w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, albowiem wymieniona została w załączniku Nr 2/86 - wykaz dróg lokalnych miejskich do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych i miejskich w województwie białostockim (Dz.Urz. Woj. Biał. Nr 12, poz. 1401). O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Bałkany" zatwierdzonym uchwałą Nr XIII/43/86 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 29 stycznia 1986 r. ogłoszoną w Dz.Urz. Woj. Biał. Nr 5, poz. 51 z dnia 5 marca 1986 r. przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...] w Sokółce. W celu wydzielenia tej nieruchomości w granicach zajęcia pod ulicę [...] został opracowany przez wnioskodawcę projekt podziału geodezyjnego działki Nr [...]. Wojewoda stwierdził też, że w toku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż w okresie przed 31 grudnia 1998 r. nieruchomością - w imieniu Gminy Sokółka - władało [...] Spółka z o.o. w Sokółce. Z materiału dowodowego wynika, iż władztwo to polegało na utrzymaniu drogi, a w szczególności na bieżącym jej odśnieżaniu (oświadczenie vice Prezesa ww. firmy). Ponadto na ul. [...] wykonywane było profilowanie za pomocą równiarki drogowej (raport dzienny z wykonania roboty, umowa Nr [...], załącznik do zlecenia z dnia [...] lutego 1998 r. [...] zawierający wykaz ulic na terenie miasta Sokółka do profilowania). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda uznał, że zostały spełnione w sprawie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 cyt. ustawy - dlatego też orzekł jak w sentencji. Od decyzji organu I instancji odwołanie do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł M. D., który zakwestionował ustalenia stanu faktycznego, na których oparte zostało rozstrzygnięcie w przedmiocie komunalizacji przedmiotowej części nieruchomości. Stwierdził, że nie istnieje decyzja, na podstawie której miałoby dojść do podziału nieruchomości stanowiącej jego własność. Działka, którą organ oznacza jako działka nr [...], stanowi całość z resztą nieruchomości nr [...] nabytej od poprzedników prawnych, za którą skarżący opłaca podatek i na którym utrzymywany jest trawnik, podobnie jak na pozostałej reszcie gruntu wokół domu. Nie ma na nim ulicy. Wskazana w decyzji Wojewody uchwała dotyczy projektu sieci dróg gminnych, a zatem nie reguluje stanu prawnego drogi. Ulica [...] w ogóle nie jest ulicą, a jedynie terenem (gruntem) pod przyszłą ulicę. Skarżący nie wyklucza możliwości odstąpienia Gminie części swojej nieruchomości w formie cywilnoprawnej, jeżeli zajdzie taka potrzeba. Ponadto w decyzji komunalizującej grunt Wojewoda nie wspomniał o odszkodowaniu, co może wywołać nieodwracalne skutki prawne. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody Podlaskiego z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]. Minister uznał, że w badanej przez niego sprawie zostały spełnione warunki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., upoważniające Wojewodę Podlaskiego do wydania decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa oznaczonej w decyzji nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość położona w Sokółce oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,0085 ha (stanowiąca część działki nr [...] o pow. 0,05 ha), obręb [...] Sokółka, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność E. P., K. K. i M. K., oraz miała urządzony zbiór dokumentów Zd. Nr [...]. W dniu [...] listopada 1999 r. została zawarta umowa mająca na celu przeniesienie własności nieruchomości nr [...] na rzecz K. i M. D. - a więc nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych i miejskich w województwie białostockim (Dz.Urz. Woj. Biał. Nr 12, poz. 140) ul. [...] została zaliczona do dróg gminnych. Poza tym przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, gdyż Gmina Sokółka sprawowała faktyczne władztwo nad nią. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie Prezesa [...] Sp. z o.o. w Sokółce, z którego wynika, iż ul. [...] podlegała bieżącemu utrzymaniu drogi, w szczególności odśnieżaniu - na mocy umów zawartych przez [...] z Gminą Sokółka. Fakt odśnieżania ul. [...] przez [...] potwierdza również skarżący w odwołaniu. Ponadto na ul. [...] wykonano w 1998 r. profilowanie nawierzchni, zgodnie z umową z dnia [...] lutego 1998 r. Dodatkowo w aktach sprawy znajduje się pismo Zakładu Energetycznego [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r., z którego treści wynika, iż lampy oświetlenia ulicznego przy ul. [...] są podłączone do urządzenia pomiarowego przy ul. [...] - Stacja Transformatorowa nr [...] nr licznika [...], a dołączone do akt sprawy faktury za energię elektryczną poświadczają wnoszenie przez Urząd Miasta i Gminy w Sokółce opłat z tytułu oświetlenia ul. [...]. Minister dodał, że podnoszona w odwołaniu okoliczność, iż skarżący sam odśnieżał chodnik nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 1996 r. Nr 132, poz. 622 ze zm.) właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. W kwestii odszkodowania Minister poinformował, że będzie ono ustalane w odrębnym postępowaniu, na wniosek właściciela złożony do dnia 31 grudnia 2005 r. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. D. - podnosząc zarzut naruszenia prawa przez niezgodne z rzeczywistym stanem ustalenie, iż ulica [...], to droga publiczna, Dodał, że organy nie odniosły się do podnoszonej przez niego kwestii, iż droga to obiekt budowlany, na wykonanie którego musi być udzielone pozwolenie. Takiego pozwolenia na budowę ulicy [...] nie było i nie ma. Jest to tylko pas gruntu, na którym kiedyś być może powstanie ulica spełniająca wymogi techniczne i prawne. Uchwała nr 2/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz dróg lokalnych i miejskich w województwie białostockim, na mocy której ulica [...] została zaliczona do dróg gminnych (na co powołują się organy) nie przesądza o istnieniu ulicy. Nie jest prawdą, że przedmiotowa część działki była poddana profilowaniu. Organy bezkrytycznie przyjęły twierdzenia Gminy i Przedsiębiorstwa [...], a odmówiły wiary twierdzeniom skarżącego nie wyjaśniając przyczyn takiego postępowania. Zwykłe oględziny dają podstawę do stwierdzenia, że działka oznaczana nr [...] posiada naturalne ukształtowanie (ukos) i nigdy nie była profilowana. Ponadto naruszono przepisy prawa procesowego przez niezawiadomienie o postępowaniu poprzednich właścicieli nieruchomości. Poza tym postępowanie prowadzono z uchybieniem terminów, o jakich mowa w art. 35 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie skarga jest nietrafna - albowiem z akt sprawy ewidentnie wynika, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt I SA/WA 703/04 oddalił skargę M. D. uznając, że nie ma on interesu prawnego, a tym samym nie służy mu przymiot strony - gdyż nie był on właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. D., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 2016/06 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie uznając, że skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. - wynikający z zawartej umowy kupna-sprzedaży. Wobec tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę z udziałem wszystkich stron postępowania winien rozpoznać merytorycznie skargę M. D. i ocenić jej zasadność. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd w całości podzielił stanowisko organów, że zostały spełnione wszystkie przesłanki określone w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Z treści zaskarżonych do Sądu decyzji, jak również z całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, bezspornie wynika, iż ulica [...] w Sokółce w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną - była wymieniona w wykazie dróg lokalnych miejskich stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych i miejskich w województwie białostockim Ponadto - zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Bałkany" - przedmiotowa nieruchomość znajduje się w liniach rozgraniczających ulicę [...] w Sokółce, zaś w celu wydzielenia tej nieruchomości w granicach zajęcia pod ulicę [...] został opracowany projekt podziału geodezyjnego działki. Poza tym, przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym, gdyż Gmina Sokółka sprawowała faktyczne władztwo nad nią wykonując swoje obowiązki wynikające z art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Fakt ten potwierdzają - załączone do akt sprawy - zawarte umowy, pismo Zakładu [...], oświadczenie vice Prezesa [...] Spółka z o.o. w Sokółce, raport dzienny oraz załącznik do zlecenia - dotyczące odśnieżania, profilowania nawierzchni oraz ponoszenia kosztów oświetlenia ulicy [...]. Konkludując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury - utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Podlaskiego - jest prawidłowa. Minister wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz przekonująco uzasadnił swoją decyzję - zyskując całkowitą aprobatę Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na jego treść, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ administracji publicznej wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że do stwierdzenia, iż nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną wystarczy sam fakt jej wymienienia w wykazie dróg lokalnych miejskich oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zarzucił, że Sąd pierwszej instancji uznał za spełnioną przesłankę zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jedynie na podstawie wykazu dróg lokalnych miejskich stanowiącego załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych i miejskich w województwie białostockim oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Bałkany". Tymczasem zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, drogą publiczną jest budowla, fizycznie istniejący obiekt. Skarżący stwierdził jednocześnie, że zamieszczenie danej drogi w wykazie dróg lokalnych miejskich oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma jedynie charakter deklaratoryjny. Wykaz taki nie tworzy drogi, potwierdza jedynie jej istnienie. Skarżący wskazał również, że aby stwierdzić spełnienie przesłanki zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną, należy zbadać, czy na przedmiotowej działce rzeczywiście znajduje się budowla, którą można nazwać drogą. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia w rozpoznawanej sprawie żadnej z okoliczności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. skutkujących nieważnością postępowania Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach przewidzianych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. W ramach drugiej z nich kasator powołał się na naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w zw. z art. 7, 10, 75 § 1, art. 76 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji gdy podjęta została bez wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej ustalenie przez Sąd I instancji, że działka o nr [...] położona w Sokółce w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną jest dowolne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tak postawiony zarzut w całości jest uzasadniony. Należy przypomnieć, iż przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniona została decyzja wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). W myśl tego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd I instancji przyjął jako bezsporne ustalenie, iż sporna działka stanowi część ulicy [...] w Sokółce, która w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła drogę publiczną, bowiem była wymieniona w wykazie dróg lokalnych miejskich stanowiącym załącznik do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych lub lokalnych i miejskich w województwie białostockim. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy ustalenie w tym przedmiocie wbrew ocenie Sądu I instancji nie jest bezsporne. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do końca 1998 r. zaliczenie do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Istotnie uchwałą Nr XVI/105/86 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku dokonano zaliczenia do określonej kategorii (dróg gminnych i dróg lokalnych miejskich) - dróg wymienionych w załącznikach nr 1 i nr 2 do uchwały. Uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy w Sokółce z dnia 31 marca 1986 r. Nr XIII/55/1986 pozytywnie zaopiniowany został projekt zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich. W aktach sprawy brak jest jednak dowodu w postaci załącznika nr 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku z dnia 21 października 1986 r. Nr XVI/105/86, z którego miałoby wynikać zaliczenie uchwałą tejże Rady ulicy [...] w Sokółce do kategorii drogi lokalnej miejskiej. Dowodem takim nie może być załączony do znajdującej się w aktach administracyjnych kserokopii Dziennika Urzędowego Województwa Białostockiego z dnia 20 października 1987 r. Nr 12 załącznik do nieokreślonej uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w Białymstoku. Bez wskazania numeru uchwały i jej daty nie można jednoznacznie ustalić, czy ulica [...] w Sokółce istotnie została zaliczona do określonej kategorii dróg publicznych, tym bardziej że wspomniany załącznik zatytułowany jest "wykaz ulic proponowanych do zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich" i jego formuła znacznie odbiega od załącznika nr 1 do uchwały z dnia 21 października 1986 r. nr XVI/105/86 zawierającego wykaz dróg gminnych w województwie białostockim. W świetle powyższego ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że ulica [...] w Sokółce stanowiła drogę publiczną budzi poważne wątpliwości. Ich jednoznaczne usunięcie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną zastosowanie powyższej normy wymaga łącznego spełnienia przesłanek jakimi są: pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną. Dopóki nie zostanie w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości ustalone czy ulica [...] w Sokółce istotnie w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła czy też nie drogę publiczną, dopóty niemożliwa będzie kontrola legalności zaskarżonej decyzji. Z tych samych względów Naczelny Sąd Administracyjny jako przedwczesny ocenił zarzut przedstawiony w pkt 2 skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego możliwa jest wyłącznie na gruncie stanu faktycznego sprawy ustalonego w sposób niewątpliwy (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2008 r. I FSK 779/07, Lex nr 468870; z 25 czerwca 2008 r. I FSK 1410/07, Lex nr 468880). Wobec uznania za uzasadnione zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania i oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy, ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zarzutów naruszenia prawa materialnego nie jest możliwa. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.