VII SA/Wa 901/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2008 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. ([...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej zw. kpa, po rozpatrzeniu odwołania M. i A. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. ([...]) - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że wyżej powołaną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2005r. ([...]), którą nałożono, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r, Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej zw. Prawem budowlanym, na A. P. obowiązek wykonania przy istniejącym budynku magazynowym, zlokalizowanym na działkach nr ew. [...], położonych w M., przy ul. [...], brakującej części więźby dachowej obiektu wraz z pokryciem i ścianami szczytowymi, ścian osłonowych od strony zachodniej budynku, na istniejących ławach fundamentowych, a nadto obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i opracowań (opinia o stanie technicznym budynku, inwentaryzacja budowlana powykonawcza), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że pismem z dnia 18 sierpnia 2004r. M. i A. P. dokonali w Starostwie Powiatowym w L. - Oddziale zamiejscowym w M. zgłoszenia zamiaru wymiany pokrycia dachowego polegającego na wymianie pokrycia dachu na budynku gospodarczym z eternitu na blachę ze wskazaniem, że wymiana pokrycia dachu nie będzie naruszać elementów konstrukcji budynku. Z protokółu oględzin dokonanych w dniu 1 czerwca 2005r. wynika natomiast, że A. P. dokonał rozbiórki częściowej istniejącej konstrukcji więźby dachowej na budynku magazynowym oraz całkowitego demontażu istniejącego pokrycia dachowego wykonanego z płyt azbestowo-cementowych. Ponadto, zdemontował istniejące ściany drewniane oraz uzupełnił istniejący fundamentu kamienny za istniejącą częścią murowaną magazynu poprzez zalanie istniejących ław kamiennych betonem. W protokole znajduje się zapis, że wszystkie roboty wykonano po obrysie istniejącego budynku magazynowego. Zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna pozwala stwierdzić ponadto, iż inwestor w odległości ok. 1,5 m od istniejącej od strony zachodniej ściany ceglanej wykonał fundamenty na których wzniesiono nowe ściany murowane (w miejsce istniejących uprzednio ścian drewnianych), a ściana szczytowa od strony południowej znajduje się w innym miejscu niż dotychczasowa ściana konstrukcyjna budynku. Z istniejących zewnętrznych murowanych ścian ceglanych pozostały jedynie niewielkie fragmenty od strony wschodniej, północnej i południowej. Więźba dachowa w znacznej części została rozebrana. Organ powołał się na definicje legalne remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego) oraz budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) i stwierdził, że zakres robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku, wskazuje na zasadność zakwalifikowania ich niejako remontu, ale jako budowy (odbudowy). Tryb naprawczy regulowany art. 50 i 51 Prawa budowlanego ma zastosowanie w przypadku wszystkich innych niż budowa robót budowlanych oraz obiektów budowlanych lub ich części budowanych lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi albo też takich, których budowa nie wymaga ani pozwolenia ani zgłoszenia. Mając powyższe na uwadze Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2005r., została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 i 48 tejże ustawy (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Ponadto, ww. decyzji oprócz obowiązku wykonania określonych robót budowlanych Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na inwestora również obowiązek przedłożenia określonych dokumentów i opracowań przez co, w tym zakresie, rażąco naruszył przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do nakazania inwestorowi wykonania konkretnych czynności faktycznych, a zatem nie można na jego podstawie nakazać jedynie przedstawienia określonej dokumentacji. Samo przedstawienie dokumentów, takich jak np. inwentaryzacja techniczna, orzeczenie techniczne czy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie może bowiem doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek dostarczenia określonych dokumentów organ może nałożyć na podstawie przepisu art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, w drodze postanowienia, bądź na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, jeśli roboty nie zostały zakończone. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na to rozstrzygnięcie złożył A. P., wnosząc o jego uchylenie w całości i zarzucając organowi II instancji: * błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja Powiatowe Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładała na stronę jedynie obowiązek dostarczenia dokumentów; * naruszenie prawa materialnego poprzez przyjęcie, że art.51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi samoistnej podstawy do nałożenia na stronę obowiązku dostarczenia dokumentów, * naruszenie art. 10 §1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a także uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi jedynie powtórzenie argumentów organu I instancji i nie zawiera jakiegokolwiek merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Przy czym organ odwoławczy rażąco odstąpił od realizacji naczelnej zasady dochodzenia prawdy obiektywnej. Ponadto, unieważniona decyzja nie tylko nakładała konkretne i ściśle określone obowiązki związane z doprowadzeniem budynku do stanu zgodnego z prawem, ale również obowiązek dostarczenia dokumentacji. Zdaniem skarżącego, pogląd prawny organu odwoławczego jakoby art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowił podstawy do nałożenia obowiązku dostarczenia określonej dokumentacji jest błędny: Powołując się na orzeczenie NSA skarżący podniósł, że zakres obowiązków wynikający z ww. przepisu obejmuje bowiem nie tylko czynności związane z przeróbkami obiektu budowlanego, ale również czynności dotyczące przedłożenia organowi stosownych dokumentów. W ocenie skarżącego, niedokładne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz dokonanie naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwą wykładnię uniemożliwia wydanie poprawnej decyzji. Niezależnie, organ II instancji uniemożliwił skarżącemu wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań, ignorując zasadę czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu (art. 10 §1 kpa). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1271). Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie podnieść należy, że kontrolowane decyzje zapadły w postępowaniu nieważnościowym, stanowiącym nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, które polega na skontrolowaniu czy rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu zwykłym dotknięte jest którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym, badaniu w postępowaniu nieważnościowym podlega stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy rozstrzygnięcie decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa poprzez proste ich zestawienie. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie uchybienie, w wyniku którego powstają skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok WSA z dnia 21 grudnia 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, LEX nr 196278 ). W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z urzędu, organy stwierdziły, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2005r. dotknięta jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem rażąco narusza art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ powiatowy błędnie bowiem zakwalifikował wykonane przez inwestora roboty budowlane jako remont, podczas gdy faktycznie inwestor dokonał budowy przedmiotowego budynku magazynowego. Należało zatem odnieść się do definicji legalnych remontu i budowy zawartych w ustawie Prawo budowlane. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Stosownie do treści art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jak wynika z akt sprawy, w szczególności protokołu oględzin dokonanych w dniu 1 czerwca 2005r. na działkach nr ew. [...], A. P. dokonał: rozbiórki częściowej istniejącej konstrukcji więźby dachowej, zdemontował całkowicie stare pokrycie dachowe z płyt azbestowo - cementowych, rozebrał istniejące ściany drewniane, wykonał uzupełnienia istniejącego fundamentu kamiennego za istniejącą częścią murowaną poprzez zalanie istniejących ław betonem. Ponadto, z dokumentacji fotograficznej wynika jednoznacznie, że w odległości 1,5m od istniejącej od strony zachodniej ściany z cegły inwestor wykonał fundamenty i wzniósł na nich ściany murowane, w miejsce istniejących uprzednio ścian drewnianych, co widoczne jest na zdjęciu na k-18c,d,e i k-22 akt organu i instancji. Ścianę szczytową od strony południowej usytuował w innym miejscu niż istniejąca uprzednio ściana konstrukcyjna budynku (zdjęcie k-18 d i e). Istniejące murowane ściany z cegły pozostały tylko w niewielkich fragmentach z trzech stron: wschodniej, północnej i południowej. Inwestor dokonał również rozbiórki znacznej części więźby dachowej. Powyższe wskazuje jednoznacznie, że inwestor w rzeczywistości wzniósł nowy budynek szerszy i wyższy od pierwotnego, zmieniając elementy konstrukcyjne. Przeprowadzone roboty budowlane nie były zatem remontem - jak utrzymuje skarżący - były natomiast budową w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, na które wymagane jest pozwolenie na budowę, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., II OSK 253/06, LEX nr 340217). Ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roboty budowlane polegające między innymi na wymianie elementów konstrukcyjnych obiektu nie są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002r., SA/Rz 1547/00, Lex Polonica nr 357166; wyrok NSA z dnia 14 marca 2006r., II OSK 636/05 niepubl.)) W konsekwencji powyższych ustaleń zasadnie przyjęły organy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. do legalizacji ww. robót budowlanych powinien był zastosować art. 48 Prawa budowlanego, a nie tryb wskazany w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych, skutkująca zastosowaniem niewłaściwego trybu naprawczego stanowi bowiem niewątpliwie o rażącym naruszeniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W związku z powyższym, bez wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie -zdaniem Sądu - pozostawało badanie weryfikowanej decyzji również pod kątem rażącego naruszenia art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, skoro przepis ten nie miał w ogóle zastosowania w postępowaniu zwykłym. Na marginesie tylko wskazać trzeba, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzją Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. nałożył na inwestora nie tylko obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, ale przed wszystkim obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Nie można zatem przyjąć, że organ wyłączył możliwości wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze podnoszone przez skarżącego zarzuty, dotyczące naruszenia przez organ II instancji reguł postępowania odwoławczego, Sąd uznał je za całkowicie bezzasadne. Stan faktyczny sprawy został bowiem ponownie rzetelnie oceniony z uwzględnieniem całej dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Skarżący wiedział o toczącym się postępowaniu, mógł zatem składać wnioski jak i zapoznać się z aktami. Ponadto, zarzut naruszenia przepisów postępowania staje się tylko wtedy skuteczny, gdy ma to wpływ na wynik sprawy. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.