II OSK 99/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. I. oraz [...] Spółka z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 868/08 w sprawie ze skargi M. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi 1. oddala skargę kasacyjną M. I., umarza postępowanie ze skargi kasacyjnej [...] Spółka z o.o. w Poznaniu. I Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2003 r., po rozpoznaniu wniosku M. I. –następcy prawnego A. R. – Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi K. W. z dnia [...] grudnia 1954 r. W uzasadnieniu swego stanowiska podał, że w księdze wieczystej sporne grunty zostały ujęte na rzecz K. W., jednocześnie jednak nie została zamknięta księga w której wpisany jest A. R. Z zaświadczenia stanowiącego podstawę dokonania wpisu na rzecz K. W. wynika, że przedmiotowe grunty przeznaczone były na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. b/ dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13). Uznając kwestię czy grunty te faktycznie zostały znacjonalizowane i przeszły na Skarb Państwa za zagadnienie wstępne, do którego rozpatrzenia właściwy jest sąd powszechny zobowiązał skarżącą do wystąpienia ze stosownym powództwem. Sąd Okręgowy w P. (sygn. akt II Ca 438/02) stwierdził jednakże, iż ustalenie to może zostać dokonane samodzielnie przez organ administracyjny. W związku z powyższym organ I instancji podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b/ nacjonalizacji podlegały nieruchomości o charakterze rolniczym stanowiące własność obywateli Rzeszy, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. W ocenie organu uznać należy, że A. R. był narodowości polskiej. Zatem należało stwierdzić, że nie nastąpiła nacjonalizacja jego majątku na mocy powołanego wyżej przepisu. Tym samym przedmiotowe ziemie zostały nadane K.W., mimo że Skarb Państwa nie stał się ich właścicielem w oparciu o dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. Nadanie ziemi stanowiącej własność osoby fizycznej należy, zdaniem organu, zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka z ograniczoną odpowiedzialnością K. z siedzibą w P. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...]grudnia 1954 r. Organ odwoławczy podniósł, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie, czy obalenie stanu prawnego powstałego z mocy prawa może nastąpić na drodze decyzji administracyjnej czy też powinno zostać stwierdzone w drodze procesu cywilnego. Zdaniem organu II instancji to sąd powszechny winien wydać wyrok orzekający o przejściu lub nie przedmiotowej ziemi na rzecz Skarbu Państwa. Dopóki brak w sprawie takiego orzeczenia należy przyjąć, że przejście nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej na podstawie stosownego zaświadczenia. Tym samym nie ma postaw do przyjęcia, że grunty w chwili ich nadania K. W. nie stanowiły własności Skarbu Państwa. 3. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. I. domagając się jej uchylenia. W skardze zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie prawa przez przyjęcie, że organy w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego, nie były władne samodzielnie ustalić czy w stosunku do nieruchomości jej ojca znalazł zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. b/ powołanego wyżej dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. 4. Wyrokiem z dnia [...] września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe było dokonanie oceny, czy w świetle zgromadzonych i dostępnych w dacie nadania ziemi K. W. dokumentów, faktów i okoliczności można uznać, iż zostały naruszone w sposób oczywisty i bezsporny przepisy regulujące nadawanie ziemi, uprzednio przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Sąd stwierdził, iż nie może budzić wątpliwości – choć nie wynika to bezpośrednio z przepisów prawa - że nadaniu rolnikom, w oparciu o § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. - w sprawie wykonywania Dekretu PKWN podlegać mogły wyłącznie te grunty, które uprzednio zostały znacjonalizowane w oparciu o tenże sam dekret. Zasadnicze zatem znaczenie w sprawie ma kwestia czy w istocie Skarb Państwa pozostawał właścicielem gruntów przekazanych następnie K. W. Kwestia ta obiektywnie decydować mogłaby o tym, czy akt nadania ziemi był wadliwy, niemniej jednak istotą postępowania nieważnościowego jest zbadanie zachowania organu na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania ocenianego orzeczenia. Zatem czy wówczas organ, działając w ramach swych kompetencji dopuścił się takiego naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako rażące. Zdaniem Sądu organy winny ocenić we własnym zakresie, nie zaś odwoływać się do konieczności rozstrzygnięcia tej sprawy w wyroku ustalającym pewien stan prawny, czy wydając akt nadania ziemi w tych konkretnych okolicznościach, przy dostępie do określonych dokumentów i wpisów w księdze wieczystej, organ administracji dokonał przyznania osobie trzeciej tytułu własności nieruchomości, co do której nie był władny nią dysponować w taki oto sposób, bowiem nie stanowiła własności Skarbu Państwa. Sąd wskazał dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, tj. jak zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Wolsztynie z dnia [...] grudnia 1954 r., które to dokumenty powinny zostać ocenione, czy w ramach stanu faktycznego, który niewadliwie winien zostać ustalony wówczas, organ dysponował – także wówczas – wystarczającymi przesłankami, aby przyjąć, iż ziemia nie została przejęta w trybie dekretu i jako taka nie mogła zostać przyznana osobie trzeciej. W takiej sytuacji bowiem nadanie jej wbrew oczywistemu naruszeniu podstawowej przesłanki jaką było uprzednie znacjonalizowanie, można by ocenić jako rażące naruszenie prawa. 5. Od powyższego wyroku M. I. oraz spółka z ograniczoną odpowiedzialnością K. z siedzibą w P. złożyły skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej M. I. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 17 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej polegające na przyjęciu, że przepis ten nie ma istotnego znaczenia przy ocenie istnienia bądź nie podstawy nacjonalizacyjnej zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. b/ dekretu o reformie rolnej, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 133 § 1 i art. 135 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. e/ P.p.s.a. w związku z art. 100 § 1 i art.77 § 1 K.p.a. oraz art. 7 i art. 8 K.p.a. w związku z art. 365 § 1 K.p.c. przez ich niezastosowanie prowadzące do wadliwych konkluzji o dokonaniu nowych ustaleń co do narodowości niemieckiej i wkroczeniu w kompetencje sądów powszechnych przez oba organy oraz o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego, a także art. 133 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 7, art. 8 K.p.a. przez uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2003 r. pozostającej w zgodzie z prawem. W skardze kasacyjnej podniesiono, że organ I instancji był władny "rozstrzygać o zagadnieniu wstępnym i dokonywać ustaleń" zmierzających do wyjaśnienia zaistnienia bądź nie- aktu nacjonalizacji z mocy prawa spornych nieruchomości, w kontekście unormowań dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Podkreślono, że organy w oparciu o istniejące dokumenty dokonały właściwej oceny stanu faktycznego, obowiązującego w momencie nadania ziemi. W skardze kasacyjnej K. Spółki z o.o. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie § 12 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., a także naruszenie prawa procesowego, tj.: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z niewyjaśnieniem w toku postępowania zagadnienia przyznania A. R. nieruchomości zamiennej jako zadośćuczynienia. W przypadku ustalenia, że taka nieruchomość została przyznana należałoby, zdaniem skarżącej Spółki umorzyć postępowanie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. Spółka K. cofnęła skargę kasacyjną i wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej M. I. II Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, co następuje: Skuteczne cofnięcie skargi kasacyjnej Spółki K. zobowiązywało Sąd do umorzenia postępowania kasacyjnego w tym zakresie (art. 161 § 1 pkt 1 w zw. z art. 60 i art. 193 P.p.s.a. Natomiast skarga kasacyjna M. I. nie ma usprawiedliwionych podstaw. 1. Analiza zarzutów, jak i ich uzasadnienie prowadzi do wniosku, że skarżąca nie zapoznała się z należytą wnikliwością z motywami zaskarżonego wyroku. Chodzi w szczególności o tę ich część, w której wyjaśniono zasady mające zastosowanie w postępowaniu o charakterze nadzwyczajnym (o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej i jakie okoliczności należy wyjaśnić dla oceny czy prawo zostało naruszone w ogóle, a jeżeli tak to czy w stopniu rażącym – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Kwalifikowaną wadą prawną (z reguły o charakterze materialnym) dotknięta jest sama decyzja a nie poprzedzające ją postępowanie, którego błędy można podnosić w ewentualnym wniosku o jego wznowienie z przyczyn enumeratywnie wyliczonych w art. 145 § 1 K.p.a. Zatem nie sposób zakwestionować zalecenia Sądu (s. 4), że należy zbadać, czy organ, działając w ramach swych kompetencji dopuścił się – przy wydaniu aktu własności ziemi takiego naruszenia prawa, które można kwalifikować jako rażące. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie może być traktowany jak odwołanie w trybie instancyjnym ani też jako środek prawny zmierzający do unicestwienia skutków dekretu o reformie rolnej. Tymczasem takie były oczekiwania skarżącej na co wskazują zarzuty oznaczone numerem 1 i 2. Wykraczają one w sposób ewidentny poza granice kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. 2. Artykułu 17 Dekretu PKWN oraz art. 2 ust. 1 lit. b/ tego aktu Sąd ani nie stosował, ani nie wykładał. Zarzut naruszenia tych przepisów jest więc niezrozumiały. 3. Zarzut oznaczony nr 2 zawiera pomieszanie przepisów, z których każdy normuje inną materię prawną. Nie sposób zrozumieć na czym miałoby polegać naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. stanowiącego, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy oraz przewidującego możliwość wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym. Nie znalazł on też rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Z kolei art. 135 P.p.s.a. pozwala sądom na między innymi, uchylenie decyzji organu I instancji jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Z prawidłowej oceny Sądu wynika, że sprawa od początku była wadliwie prowadzona z punktu widzenia wymogów obowiązujących w tym trybie. Uchylenie tylko decyzji organu II instancji spowodowałoby konieczność, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ odwoławczy, uchylenia decyzji organu I instancji i przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy nie może bowiem, bez nienaruszenia fundamentalnej zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) zastępować organu I instancji w rozpoznaniu sprawy. Ocena czy zachodzą przesłanki określone w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. musi być dokonana przez właściwy w sprawie organ – Wojewodę Wielkopolskiego. Zatem zastosowanie przez Sąd art. 135 P.p.s.a. było uzasadnione. Również bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku ze wskazanymi, w skardze i w piśmie uzupełniającym tę skargę, przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro organy – jak zasadnie stwierdził Sąd – zamiast dokonania analizy zebranego przed wydaniem aktu własności ziemi materiału dowodowego – w aspekcie "rażącego naruszenia prawa" – czyniły nowe ustalenia, zastosowanie tego przepisu w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. było uzasadnione. Istota niniejszej sprawy sprowadzała się bowiem nie do tego czy grunty te faktycznie zostały znacjonalizowane ale czy prowadzące postępowanie dotyczące aktu nadania ziemi organy wydając akt własności ziemi naruszyły prawo i to w sposób rażący. Natomiast, oczekiwanie, że Sąd w tym postępowaniu przeprowadzi postępowanie dowodowe w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. trudno, w warunkach niniejszej sprawy, gdzie nie zostały wyjaśnione podstawowe dla jej rozstrzygnięcia kwestie, ocenić inaczej niż jako nieporozumienie. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.