IV SA/Wa 868/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska, Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. sprawy ze skargi M. I. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) marca 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności aktu nadania ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody (...) z dnia (...) sierpnia 2003 r.; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia (...) sierpnia 2003r. Wojewoda (...) po rozpatrzeniu wniosku M. I. stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia (...) grudnia 1954r. Nr (...), na mocy którego K. W. otrzymała na własność nadział ziemi o obszarze 3,94 ha położonej w miejscowości K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, że M. I., następczyni prawna A. R. wystąpiła o stwierdzenie nieważności wymienionego aktu nadania, wskazując, że nieruchomości stanowiące własność jej ojca zapisane w księgach wieczystych K. wykaz 73, 288 i 411 zostały nadane K. W. pomimo, że Skarb Państwa nie stał się ich właścicielem w oparciu o dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zgodnie z powołanym dekretem nadane na rzecz parcelantów mogły być wyłącznie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa. Objęcie dokumentem nadania ziemi gruntu stanowiącego własność osoby fizycznej zakwalifikować należy jako rażące naruszenie prawa. W ocenie organu w archiwach brak jest orzeczeń przejmujących na rzecz Państwa grunty A. R. zapisane w księgach wieczystych K. wykaz 73, 288 i 411. W księdze wieczystej nr (...) sporne grunty zostały ujęte (bez zamknięcia ksiąg, w których wpisany jest A. R.) na rzecz K. W. m.in. na podstawie zaświadczenia z dnia (...) stycznia 1958r., stwierdzającego, że przedmiotowe grunty przeznaczone są na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W ocenie organu stwarza to domniemanie, że nieruchomości te stanowiące w dniu (...) września 1944r. własność A. R. zostały znacjonalizowane na podstawie przywołanego dekretu. Skarżąca kwestionowała znacjonalizowanie w trybie dekretu (art. 2 ust. 1 lit. b) nieruchomości stanowiących własność jej ojca. Ustalenie czy nieruchomość przeszła na Skarb Państwa na tej podstawie należy do drogi sądowej, nie zaś administracyjnej. Z tego powodu Wojewoda uznał tę kwestię za zagadnienie wstępne wymagające rozstrzygnięcia przez sąd powszechny i zobowiązał skarżącą do wystąpienia ze stosownym powództwem. Powództwo o ustalenie zostało oddalone przez Sądy obydwu instancji z tego powodu, że M. I. nie ma interesu prawnego w wytoczeniu powództwa jedynie o ustalenie, że nieruchomości jej ojca nie zostały przejęte w trybie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Sąd Okręgowy w P. (sygn. akt (...)) jako sąd odwoławczy stwierdził, że takie ustalenie, o jakie wystąpiła powódka mogą być poczynione samodzielnie przez organ administracji. Z tego powodu Wojewoda samodzielnie dokonał oceny, czy nieruchomości stanowiące własność A. R. przeszły na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem nacjonalizacji podlegały nieruchomości o charakterze rolniczym stanowiące własność obywateli Rzeszy, nie-Polaków i obywateli polskich narodowości niemieckiej. W ocenie organu przepis ten nie miał zastosowania do nieruchomości ojca wnioskodawczyni. Zgromadzony materiał dowodowy (pismo PPRN w W. z dnia 1957r., zeznania świadków oraz wnioskodawczyni) świadczy o tym, że A. R. był narodowości polskiej. Z tego względu nie nastąpiła nacjonalizacja jego majątku w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Wskutek odwołania wniesionego przez K. (...) Sp. z o.o. w P. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia (...) marca 2008r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody (...) i odmówił stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia (...) grudnia 1954r. Nr (...). W uzasadnieniu stwierdził, że zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia jest ustalenie czy obalenie stanu prawnego powstałego z mocy prawa może nastąpić na drodze decyzji administracyjnej czy też powinno zostać stwierdzone w drodze procesu cywilnego. Sąd Rejonowy w K. w wyroku z dnia 29 stycznia 2002r. (sygn. akt (...)) oddalającym powództwo M. I. stwierdził, że rozstrzygnięcie czy do danej nieruchomości stosuje się art. 2 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Sąd Okręgowy w P. oddalając apelację stwierdził jednakże, że sąd I instancji błędnie przyjął, iż wydanie decyzji administracyjnej następuje w każdym wypadku wskazanym w art. 2 ust. 1 dekretu. Decyzja wydawana jest bowiem jedynie w przypadku określonym w art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło w trybie art. 2 ust. 1 lit. b-d) dekretu, z mocy prawa i na podstawie stosownego zaświadczenia, które nie jest decyzją administracyjną. Zatem obalenie stanu prawnego powstałego z mocy prawa winno nastąpić w drodze procesu cywilnego przez wydanie przez sąd cywilny wyroku, że nie nastąpiło przejście nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Dopóki brak w sprawie takiego orzeczenia należy przyjąć, że przejście nieruchomości nastąpiło z mocy prawa, a fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej na podstawie stosownego zaświadczenia. Tym samym nie ma postaw do przyjęcia, że grunty w chwili ich nadania K. W. nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję wniosła M. I., wnosząc o jej uchylenie. Naruszenie prawa przez Ministra polegało, jej zdaniem, na przyjęciu, że organy w ramach prowadzenia postępowania administracyjnego, nie były władne samodzielnie ustalić czy w stosunku do nieruchomości jej ojca znalazł zastosowanie art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Nadto zapadły w wyniku wytoczonego przez nią powództwa wyroki sądów powszechnych, którymi organy są związane stosownie do art. 365 kpc. Trafnie w tych orzeczeniach oraz w decyzji Wojewody wskazano, że organ samodzielnie może rozważyć problem znacjonalizowania gruntów na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie zajmując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć argumenty w niej zawarte nie mogłyby odnieść zamierzonego przez skarżącą skutku. Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zarówno w stosunku do toczącego się w trybie zwyczajnym, jak również wobec innych postępowań tego samego rodzaju, acz dotyczących innej decyzji wydanej również w postępowaniu zwykłym, którego istotą jest ustalenie, czy decyzja podlegająca kontroli jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest to instytucja procesowa stanowiąca wyjątek od statuowanej w art. 16 § 1 Kpa ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej i z tych względów stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zostanie bezspornie ustalone wystąpienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 Kpa. Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas gdy spełnione zostaną łącznie trzy przesłanki: zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu, oraz racje ekonomiczne, społeczne - skutki, które wywołała decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na niewątpliwej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym podstawę prawną decyzji. Wątpliwości i spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 18.01.2002 r. w sprawie I SA 1506/00, LEX nr 81968 oraz wyrok z dnia 02.02.2006r. w sprawie II OSK 489/05, LEX nr 196694 ). Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, zatem wymaga bezspornego ustalenia, że dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie żądanie wnioskodawczyni oparte zostało o przesłankę z pkt 2 tej normy, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jako decyzja administracyjna traktowany jest akt nadania ziemi. Podnieść jednocześnie należy, iż stwierdzając nieważność decyzji organ administracji wprost wskazuje na ciężką wadliwość decyzji, obarczającą ją od dnia wydania, czyli ze skutkiem ex tunc. Dlatego też rozstrzygające dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny z dnia wydania decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji prawa. Jednocześnie orzecznictwo wskazuje na konieczność odróżnienia postępowania zwykłego od postępowania nadzwyczajnego i w konsekwencji odmiennego sposobu ich prowadzenia co do celów, nie zaś co zasad proceduralnych, bo te obowiązują na takich samych zasadach we wszystkich rodzajach postępowania. Jak wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 1996r. postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy (sygn. akt III ARN 70/95, Lex 24948). Wobec powyższego zadaniem organu prowadzącego postępowanie nieważnościowe było dokonanie oceny, czy w świetle zgromadzonych i dostępnych w dacie nadania ziemi K. W. dokumentów, faktów i okoliczności można uznać, iż zostały naruszone w sposób oczywisty i bezsporny przepisy regulujące nadawanie ziemi, uprzednio przejętej przez Skarb Państwa w trybie dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945r. Nr 3, poz. 13). Nie może bowiem budzić wątpliwości, choć nie wynika to z konkretnego zapisu ani powołanego dekretu, ani rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania Dekretu PKWN (Dz. U. Nr 10, poz.51), iż nadaniu rolnikom w oparciu o § 33 ust. 1 powołanego ostatnio rozporządzenia podlegać mogły wyłącznie te grunty, które uprzednio zostały znacjonalizowane w oparciu o tenże sam dekret. Zasadniczego zatem znaczenia, acz nie wymagało to ustalenia w drodze postępowania przed sądem powszechnym, co błędnie wywiódł Minister, nabiera kwestia, czy w istocie Skarb Państwa pozostawał właścicielem gruntów przekazanych następnie K. W.. Kwestia ta obiektywnie decydować mogłaby o tym, czy akt nadania ziemi był wadliwy, niemniej jednak istotą postępowania nieważnosciowego jest zbadanie zachowania organu na tle konkretnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania ocenianego orzeczenia. Zatem czy wówczas organ, działając w ramach swych kompetencji dopuścił się takiego naruszenia prawa, które można zakwalifikować jako rażące. Przekładając te rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organy winny ocenić we własnym zakresie, nie zaś odwoływać się do konieczności rozstrzygnięcia tej sprawy w wyroku ustalającym pewien stan prawny, czy wydając akt nadania ziemi w tych konkretnych okolicznościach, przy dostępie do określonych dokumentów i wpisów w księdze wieczystej, organ administracji dokonał przyznania osobie trzeciej tytułu własności nieruchomości, co do której nie był władny nią dysponować w taki oto sposób, bowiem nie stanowiła własności Skarbu Państwa. W aktach administracyjnych znajdują się kopie dokumentów źródłowych takie jak zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia (...) grudnia 1954r. (k. 63 akt), kopia nie w pełni czytelna zaświadczenia z dnia (...) stycznia 1958r. (k. 81 akt), pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia (...) stycznia 1955r. do Sądu Powiatowego w W. (k. 264 akt), pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia (...) lutego 1955r. do Sądu Powiatowego w W. (k. 263), pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. z dnia (...) września 1957r. (k. 259 akt). Dokumenty te pochodzące z okresu wydania aktu nadania ziemi mogą dać informację co do wiedzy organu, którą dysponował bądź winien dysponować w chwili przyznania prawa własności gruntu na rzecz beneficjentki K. W.. One zatem powinny zostać ocenione, czy w ramach stanu faktycznego, który niewadliwie winien zostać ustalony wówczas, organ dysponował - także wówczas - wystarczającymi przesłankami, aby przyjąć, iż ziemia nie została przejęta w trybie dekretu i jako taka nie mogła zostać przyznana osobie trzeciej. W takiej sytuacji bowiem nadanie jej wbrew oczywistemu naruszeniu podstawowej przesłanki jaką było uprzednie znacjonalizowanie, można by ocenić jako rażące naruszenie prawa. Organy prowadzące postępowanie nieważnościowe tymczasem nie przeprowadziły analizy tych materiałów, które stanowiły podstawę orzekania przy nadaniu ziemi. Natomiast dokonały nowych ustaleń co do narodowości A. R. (Wojewoda), wkraczając w kompetencje sądu powszechnego, który jako jedyny mógł się wypowiedzieć czy wymieniony spełniał przesłanki z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej co do obywatelstwa i narodowości i czy w konsekwencji z tych względów jego majątek przeszedł z mocy prawa na własność Państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu. Za niedopuszczalne należy uznać także odwoływanie się przez organ II instancji do wyroku, który miałby zapaść w sprawie ustalenia czy nastąpiła nacjonalizacja gruntów należących do ojca wnioskodawczyni na mocy dekretu. Jak wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2007r. przy stosowaniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można kierować się faktami mającymi miejsce po wydaniu decyzji poddawanej ocenie, gdyż nie one decydują o tym czy doszło do rażącego naruszenia prawa (II OSK 887/06, Lex 344941). Jakiekolwiek zatem ustalenia, tutaj w dopuszczalnej prawem formie i przez właściwy sąd, które mają miejsce już po wydaniu aktu nadania ziemi, nie mogą odnieść żadnego skutku dla ewentualnej wadliwości ocenianego aktu. Wadliwość ta musi zostać oceniona według stanu prawnego i faktycznego istniejącego na dzień wydania takiego aktu. Okoliczność, że pożądany wyrok sądu powszechnego nie zapadł, nie może stanowić podstawy do odmowy stwierdzenia nieważności aktu. Taki tok postępowania i rozumowania jest niedopuszczalny. W chwili nadania ziemi nie dysponowano przecież takim wyrokiem, a jednak została podjęta decyzja o jej przekazaniu K. W.. Czy w świetle wówczas istniejącego stanu faktycznego, który tamten organ winien na dzień wydania decyzji ustalić w oparciu o istniejący materiał dowodowy, rozstrzygnięcie organu było zasadne i nie naruszało przepisów, winno być ocenione obecnie w ramach postępowania nieważnościowego. Dopiero taka analiza pozwoli na wnioski, czy organ naruszył prawo, a jeśli tak czy temu naruszeniu można przypisać walor kwalifikowanej wadliwości. W tym celu konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego według zasad przewidzianych w kpa, z uwzględnieniem wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w pkt II znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.