II OSK 288/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 182/08 w sprawie ze skargi M.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., po rozpoznaniu skargi M.K. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim nałożył na M.K. – jako inwestora – obowiązek przedstawienia w terminie do 15 marca 2008 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną ich wykonania pod kątem przepisów techniczno-budowlanych i zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz z rozwiązaniami projektowymi, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu orzeczenia powiatowy organ nadzoru budowlanego wyjaśnił, że w dniu 6 czerwca 2007 r. skutecznie zawiadomiono strony o wszczętym postępowaniu administracyjnym w sprawie samowolnej rozbudowy ganku, przez M.K., na działce nr [...] w miejscowości T., przy ul. [...], gmina Ż. Dnia 28 czerwca 2007 r. przeprowadzono dowód z oględzin. Podczas oględzin stwierdzono, że na wymienionej działce w latach 1992-1993 dobudowano do budynku mieszkalnego ganek, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził, że w związku z tym, że roboty zostały zakończone i ganek jest użytkowany od 1993 r., rozstrzygnięcie winno zapaść w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 ze zm.). Prawną podstawą wymienionego wyżej postanowienia jest przepis art. 56 tej ustawy. W zażaleniu na powyższe postanowienie M.K. wniosła o jego uchylenie. Wyjaśniła, że ganek był remontowany i rozbudowywany w latach 1992-1993 na podstawie zgłoszenia dokonanego w Urzędzie Gminy w Żórawinie i według załączonego projektu, dlatego po upływie 15 lat nie posiada dokumentów związanych z tą inwestycją, ponieważ nie była zobowiązana do tak długiego ich przetrzymywania. Po rozpatrzeniu zażalenia Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ orzekający wskazał, że zaskarżone postanowienie zawiera błędne pouczenie o możliwości wniesienia zażalenia do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu. Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi bowiem art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawa budowlanego, który nie daje podstawy do wydania zaskarżalnych postanowień. Na postanowienie co do przeprowadzenia określonego dowodu nie przysługuje zażalenie, zaś postępowanie administracyjne w tym zakresie może być kwestionowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji oraz w skardze do sądu administracyjnego. Postawienie wydane na podstawie art. 56 ustawy z 1974 r. dotyczy kwestii wynikających w toku postępowania – może prowadzić do zalegalizowania samowoli budowlanej – lecz nie rozstrzyga o istocie sprawy. Na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. M.K. wniosła skargę na powyższe postanowienie Sąd I instancji w uzasadnieniu wymienionego na wstępie wyroku wskazał, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte w dniu 6 czerwca 2007 r. Z akt sprawy wynika, że roboty budowlane w tym zakresie zostały zrealizowane w latach 1992-1993, zatem w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Ustawa ta została uchylona przepisem art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). W przepisie art. 108 omawianego aktu ustawodawca stwierdził, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 1995 r., natomiast w przepisie art. 103 ust. 2 postanowił, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed rokiem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Przywołany przepis winien być postrzegany w kontekście ustępu poprzedzającego, tj. przepisu art. 103 ust. 1, w myśl którego do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zważyć zatem należy, że jedyne i szczególne ograniczenie klauzuli derogacyjnej, zawartej w przepisie art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., dotyczy konkretnej sytuacji, opisanej w przepisie art. 103 ust. 2, uprawniającym organy administracji publicznej właściwe w sprawach z zakresu prawa budowlanego do stosowania po dniu 1 stycznia 1995 r. przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. W tak określonych warunkach prawnych brak jest podstaw uzasadniających zastosowanie przy orzekaniu w tej sprawie przepisów art. 40 lub art. 56 wskazanego powyżej aktu. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że sformułowanie zawarte w osnowie postanowienia wydanego przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, dotyczące rozwiązań projektowych, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie odpowiada wymogom prawidłowego orzeczenia, przyjętym jako standardy proceduralne w postępowaniu administracyjnym, a ponadto narusza zasadę zawartą w art. 8 k.p.a. W ocenie Sądu, niewłaściwe jest zobowiązanie inwestora do przedstawienia rozwiązań projektowych, które zapewnią doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nie jest w ogóle wiadome czy jakakolwiek niezgodność z prawem w przypadku tego obiektu zachodzi. Ponadto – zdaniem Sądu – zarówno przepis art. 6 jak i art. 8 k.p.a. wymagają, aby w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie została przynajmniej w sposób ogólny wskazana przyczyna podjęcia takiej czynności przez właściwy organ. Ponadto właściwy organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia czynności zmierzających do wyjaśnienia, czy istotnie – jak twierdził inwestor – przedmiotowe roboty budowlane były realizowane po uprzednim zgłoszeniu zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu i przedstawieniu projektu budowlanego. Dodatkowo Sąd uznał też za konieczne wyjaśnić, że błędne pouczenie co do prawa odwołania (zażalenia) nie jest oczywistą omyłką, do której odnosi się regulacja zawarta w przepisie art. 113 § 1 k.p.a., ale podlega trybowi rektyfikacyjnemu określonemu w art. 111 tej ustawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Wojewódzki Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że przepis art. 103 ust. 2 obecnego prawa budowlanego nie uprawnia organów nadzoru budowlanego do stosowania art. 56 ustawy uprzedniej. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i błędne ustalenia faktyczne, a w konsekwencji uznanie, że zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, którego to prawa skarżący organ w ogóle nie stosował z uwagi na niezaskarżalność postanowienia organu I instancji i w związku z tym niemożność zakończenia niniejszej sprawy administracyjnej w II instancji w inny sposób niż poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norma przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] lutego 2008 r. stwierdzające niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie organu pierwszej instancji z [...] grudnia 2007 r. nakładające na stronę, na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, obowiązek złożenia wymienionych w nim dokumentów w celu rozważenia możliwości zalegalizowania samowoli budowlanej. Wymienione ostatnio postanowienie ma charakter dowodowy (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r. sygn. akt II SA 1843/86, publ. ONSA 1985, nr 2, poz. 35). Rozpoznając zażalenie na to postanowienie organ odwoławczy, powołując się na przepis art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Przy rozpoznaniu skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie organu drugiej instancji powstało, niedostrzeżone przez ten Sąd zagadnienie, czy w toku kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia możliwe jest objęcie tą kontrolą również orzeczenia organu I instancji nakładającego na stronę obowiązki o charakterze dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że daje do tego podstawę przepis art. 135 p.p.s.a. i stwierdzając naruszenie prawa będące podstawą tegoż postanowienia uchylił je, włącznie z postanowieniem organu odwoławczego. Wyrok ten został jednak wydany z naruszeniem wymienionego ostatnio przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W podobnym stanie faktycznym w wyroku z dnia 27 października 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyraził trafny pogląd, że "kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) nie daje podstaw do zastosowania art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w stosunku do decyzji objętej tym odwołaniem" (sygn. akt II SA/Ka 2352/02, publ. OSP 2007, z. 3, poz. 25). W uzasadnieniu tego wyroku zwrócono uwagę na fakt, iż kontrolowane przez Sąd postanowienie dotyczy incydentalnej kwestii formalnej i ocena jego zgodności z prawem ogranicza się wyłącznie do badania poprawności zastosowania przepisów postępowania. Dlatego podnoszone w skardze na to postanowienie kwestie dotyczące istoty sprawy nie mogą być, na tym etapie postępowania, brane pod uwagę. W aprobującej glosie do tego wyroku (OSP 2007, z. 3, poz. 25) Z. Kmieciak stwierdził, iż granice rozpoznania sprawy administracyjnej, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. Wynika to z art. 134 § 1 ab initio p.p.s.a., którego nie można pomijać przy wykładni art. 135 tej ustawy, a zwłaszcza ze zwrotu: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem, "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Objęcia zakresem orzekania także orzeczenia zapadłego w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadniać koniecznością końcowego załatwienia sprawy wynikającej z art. 134 k.p.a. Zaprezentowany wyżej pogląd ma w pełni zastosowanie do postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania lub zażalenia (art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a.). Postanowienie to jest bowiem rozstrzygnięciem wyłącznie formalnym w stosunku do wcześniejszego orzeczenia rozstrzygającego kwestię materialnoprawną. Obie kwestie rozstrzygane tymi postanowieniami stanowiły odrębne sprawy, chociaż powiązane ze sobą procesowo. Odrębność tych spraw wykluczała możliwość zastosowania przez Sąd art. 135 p.p.s.a. Przyjęcie poglądu przeciwnego doprowadziłoby do sytuacji, że sąd kontrolujący zasadność postanowienia opartego na przepisie art. 134 k.p.a. jednocześnie objąłby swoją kontrolą te kwestie, którymi w ogóle nie zajmował się organ administracyjny II instancji. Byłoby to sprzeczne z art. 15 k.p.a. i mogłoby prowadzić do obejścia rygorów prawnych z art. 52 p.p.s.a. Skoro więc w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął się kwestią, która nie była przedmiotem rozpoznania w postępowaniu odwoławczym, a jednocześnie nie ocenił zgodności z prawem postanowienia zaskarżonego do tego Sądu, to skarga kasacyjna trafnie zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. i podlega uwzględnieniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. W związku z zarzutem naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane należy uznać, iż szczegółowe ustosunkowywanie się do tego zarzutu jest przedwczesne. Należy jednak zauważyć, iż art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r. stanowiący, iż do obiektów, których budowa została ukończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się art. 48 oraz stosuje się przepisy dotychczasowe oznacza, że według tych dotychczasowych przepisów należy likwidować skutki samowoli budowlanych, używając wszystkich służących temu środków prawnych przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego obowiązującego do dnia 1 stycznia 1995 r. Z tych względów na podstawie art. 185 § 1 i art. 207 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.