II OSK 160/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA del. Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Jaworznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 772/08 w sprawie ze skargi E. G. i C. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 czerwca 2006 r. nr LV/742/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 15 września 2008 roku, sygn. akt II SA/Gl 772/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 czerwca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem "UM". Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Uchwałą z dnia 29 czerwca 2006 r. Rada Miejska w Jaworznie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Dąbrowa Narodowa" w Jaworznie. Pismem z dnia 1 października 2006 r. E. G. i C. G. wystąpili do Rady Miejskiej z żądaniem usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przeznaczeniem terenu położonego między ulicami K. – W. – S. pod zabudowę usługowo-mieszkaniową, podczas gdy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego teren ten przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniowo-usługową. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w związku z nieusunięciem przez Radę Miejską naruszenia prawa, wnieśli E. G. i C. G. żądając, stwierdzenia jej nieważności. W skardze podniesiono, że obszar leżący wzdłuż ulicy K. określony został w studium jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności ukształtowania. Dopuszczono nieuciążliwe funkcje usługowe i produkcyjne, na odpowiednio dużych działkach, umożliwiających izolację od podstawowego i sąsiadującego z działką przeznaczenia mieszkaniowego oraz eliminację ewentualnych uciążliwości. W studium wyraźnie zakazano innych rodzajów użytkowania, handlu hurtowego i obiektów produkcyjnych. Natomiast w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny te oznaczono symbolem "UM1", a ich podstawową funkcją ma być zabudowa usługowa wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązana sieciami i obiektami infrastruktury technicznej oraz zielenią. Zachowano mieszkalnictwo jednorodzinne zezwalające jedynie na remonty i modernizację obiektów istniejących bez prawa ich rozbudowy, w tym obiektów towarzyszących, takich jak garaże, budynki gospodarcze i wiaty. Dopuszczono produkcję i składowanie. Zakazano jedynie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, za wyjątkiem inwestycji liniowych celu publicznego w zakresie infrastruktury technicznej i drogowej. Takie ustalenie skarżący uznali za rażąco niezgodne z ustaleniami studium. Ponadto, zdaniem skarżących, działania Rady Miejskiej mają na celu legalizację funkcjonującej na tym terenie hurtowni materiałów budowlanych. W toku postępowania skarżący podnieśli również, że stroną w sprawie jest Rada Gminy i nie może być ona reprezentowana jednoosobowo przez Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę Gmina Jaworzno wniosła o jej oddalenie stwierdzając, że zarzut niezgodności uchwalonego planu ze studium jest niezasadny. Gmina podniosła, że plan uszczegółowia ustalenia studium, pozostając w zgodności z zawartymi w nim kierunkami rozwoju. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 58/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1751/07 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się i nie wyjaśnił wszystkich zarzutów skargi (poza kwestią zgodności planu ze studium). Tym samym uniemożliwił Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku i nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wyrokiem z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 772/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 czerwca 2006 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem "UM". Sąd pierwszej instancji ustalił, że pomimo iż skarga zawiera wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały, z jej treści oraz oświadczeń składanych przez skarżących wynika, że przedmiotem zaskarżenia jest wyłącznie część dotycząca naruszenia interesu prawnego skarżących, czyli dotycząca terenów oznaczonych w planie symbolem "UM". Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym reprezentantem gminy na zewnątrz jest Prezydent Miasta Jaworzno. W wyniku analizy pojęć dotyczących przeznaczenia spornych terenów Sąd stwierdził, że istnieje pomiędzy nimi nie tylko brak zgodności, ale równie sprzeczność zawartych w nich zapisów. Oznaczenie w planie podstawowej funkcji przedmiotowych terenów jako "zabudowy usługowej wraz z niezbędną obsługą komunikacyjną, powiązanymi sieciami i obiektami infrastruktury technicznej" jest sprzeczne z podstawową funkcją wskazaną w studium, czyli "zabudową jednorodzinną mieszkaniową". Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji uznał, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest w tym zakresie niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Sąd zauważył, że zastosowane oznaczenie w planie terenu symbolem "UM" jest niezgodne z przepisami załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pozostałe zarzuty skarżących, odnoszące się do naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, Sąd uznał za nieistotne w sprawie. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Rada Miejska w Jaworzynie – reprezentowana przez Prezydenta Miasta – wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie interpretacji zapisów uchwały Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Dąbrowa Narodowa" oraz uchwały Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 30 sierpnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. W skardze podniesiono, że zapisy planu prawidłowo oddają idee zawartą w studium, w zakresie ochrony terenów mieszkaniowych przed konfliktowymi funkcjami i uciążliwym oddziaływaniem. Ponadto wskazano, że studium konkretnie wskazywało przeznaczenie poszczególnych terenów, tym samym nie dając organowi gminy swobody w dokonywaniu zmiany takich ustaleń na etapie procedury planistycznej. Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym studium, ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Natomiast plan pełni odmienną rolę, ma na celu ustalenie przeznaczenia terenu, w tym dla inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Skarżący podniósł, że oznaczenie "UM" znajdujące się w planie dotyczy jedynie terenów położonych wzdłuż ulicy K.j a studium odnosi się do obszaru całej dzielnicy. Zarówno w studium, jak i w planie dopuszczalna jest na przedmiotowym terenie zabudowa mieszkaniowa oraz usługowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie może odnieść zamierzonego skutku albowiem zawarty w niej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota zaistniałego w niniejszej sprawie sporu sprowadza się do oceny czy postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Dąbrowa Narodowa" w Jaworznie, w części odnoszącej się do obszaru oznaczonego symbolem "UM", są zgodne z zapisami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 30 sierpnia 2005 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował tak postanowienia planu, jak i zapisy studium i zasadnie przyjął, iż brak jest zgodności między wymienionymi wyżej aktami prawnymi. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl zawartej w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulacji rada gminy, sporządzając i uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego związana jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Plan miejscowy rada gminy uchwala bowiem dopiero po stwierdzeniu zgodności jego postanowień z ustaleniami studium. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana – jak chce tego skarżąca – ogólnie i nie może oznaczać spójności rozwiązań postanowień planu ze studium. Wymóg spójności był wystarczający pod rządami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Aktualnie obowiązująca ustawa z 2003 r. wprowadziła dalej idący wymóg w tym zakresie, a mianowicie wymóg zgodności planu ze studium. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentów, dotyczących relacji między studium a planem zagospodarowania przestrzennego, stwierdzić należy, co następuje: Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu i nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego. Jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 cyt. wyżej ustawy). W studium dokonuje się kwalifikacji i przeznaczenia poszczególnych obszarów gminy. W związku z treścią art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 cyt. ustawy uznać należy, iż ustanawia ono nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że w niniejszej sprawie wynikający z art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 cyt. ustawy wymóg zgodności postanowień planu miejscowego z zapisami studium nie został zachowany. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna obszar leżący wzdłuż ul. K. oznaczono jako teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej o niskiej intensywności, przeznaczony także pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, obiekty użyteczności publicznej, sieć i urządzenia infrastruktury technicznej, ulice dojazdowe, garaże, parkingi, zieleń osiedlową. Dopuszczono także nieuciążliwe funkcje usługowo-produkcyjne, na odpowiednio dużych działkach (...) zakazując lokalizacji innych rodzajów użytkowania, handlu hurtowego, obiektów produkcyjnych. Z kolei w planie zagospodarowania przestrzennego teren ten oznaczony został symbolem "UM1" dla którego podstawową funkcją jest zabudowa usługowa, natomiast mieszkalnictwo jednorodzinne stało się funkcją dopuszczalną bez prawa rozbudowy. Z przytoczonego wyżej zestawienia wynika, że zawarte w wymienionych wyżej aktach ustalenia są ze sobą sprzeczne. Dla przedmiotowego terenu w studium jako przeznaczenie podstawowe przewidziano zabudowę mieszkaniową, podczas gdy w planie miejscowym przyjęto, iż przeznaczeniem podstawowym dla tego terenu będzie zabudowa usługowa, natomiast mieszkalnictwo rodzinne potraktowano jako funkcję dopuszczalną i ograniczono jego rozbudowę. Wprowadzona zatem została istotna zmiana w zagospodarowaniu tego terenu. Zabudowa mieszkaniowa, którą w studium uznano jako funkcję wiodącą, w planie miejscowym stała się zabudową dopuszczalną, której rozbudowę ograniczono, natomiast funkcją wiodącą stała się zabudowa usługowa. Wprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego odmiennego niż w tekście studium zapisu w zakresie funkcji wiodącej, określającej przeznaczenie terenu, wskazuje na niezgodność tego zapisu z ustaleniami studium i narusza dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z wyżej przytoczonych powodów zarzuty skargi kasacyjnej uznano za nieusprawiedliwione i na zasadzie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.