II OSK 819/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 20 października 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 385/08 w sprawie ze skargi Z.P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz Z.P. kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 15 września 2008 r., sygn. akt II SA/GL 385/08, oddalił skargę Z. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Prezydent Miasta Bytomia postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] na podstawie art. 62 ust. 2 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...] w B. przy ul. [...]. W uzasadnieniu tego postanowienia, powołując się na znajdujące się w aktach pismo Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia 17 listopada 2003 r., wskazał, że teren inwestycji zlokalizowany jest na terenie górniczym "[...]" w B. Wyjaśnił, że Rada Miejska nie podjęła uchwały o odstąpieniu od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu, a zatem obowiązek jego uchwalenia wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkuje to obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W zażaleniu na powyższe postanowienie pełnomocnik Z. P. wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do merytorycznego rozpoznania, zarzucając naruszenie art. 7, 10, 77 § 1, 79 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia decyzji, pozbawienie stron możliwości wypowiedzenia się w sprawie oraz powołanie opinii OUG w Gliwicach, która nie odnosi się do sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. zaskarżone postanowienie utrzymało w mocy. W uzasadnieniu podało, że teren inwestycji, zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] listopada 2003 r. znajduje się w granicach terenu górniczego ZG "[...]", objętego koncesją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z [...] września 1999 r. Okoliczność ta uzasadnia zawieszenie postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem gmina nie podjęła uchwały o odstąpieniu od obowiązku uchwalenia planu dla tego terenu, obowiązek ten wynika z art. 53 prawa górniczego i geologicznego. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której wniosła o jego uchylenie, stwierdzenie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej Instancji. Zgłosiła także szereg wniosków dowodowych z oględzin terenu i przesłuchania świadków. W uzasadnieniu obszernie został opisany dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie zostało oparte na niepełnym materiale dowodowym. Wadliwie powołano jako dowód postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z roku 2003, albowiem ma ono już jedynie walor historyczny. Twierdzenie, że teren położony jest w granicach obszaru górniczego "[...]" nie jest prawdziwe, albowiem w strukturze organizacyjnej Kompanii Węglowej zakład taki nie istnieje. ZG "[...]" stanowi obecnie, od 1 stycznia 2005 r., [...]KWK "[...]" w B. Zakład "[...]" przestał funkcjonować w związku z restrukturyzacją górnictwa i powoływanie się na przedmiotową koncesję nie jest uprawnione bez wskazania podstaw inkorporujących to prawo podmiotowe. Organy nie uwzględniły dynamicznej restrukturyzacji górnictwa, powodującej zmiany eksploatacji górniczej w tym obszarze. W końcu organ nie wykazał natężenia szkodliwych wpływów górniczych na środowisko w rejonie planowanej inwestycji. Skarżąca przywołała także przepisy art. 48 i 49 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dopuścił dowód z akt administracyjnych zawartych w aktach sądowych sprawy o sygn. II SA/GL 58/08, w tym pisma Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2006 r. i decyzji Ministra Ochrony Środowiska z dnia 1 września 1999 r. wraz z załącznikiem graficznym wykazującym lokalizację działek skarżącej. Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem sprawy o sygn. akt II SA/GL 58/08 była skarga na postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu dwustanowiskowego przy ul. [...] w B. dla Z. P. W postępowaniu organ pierwszej instancji wystąpił do Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach o dokonanie uzgodnienia inwestycji. W odpowiedzi Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. określił, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie górniczym "[...]" w B., w którym występuje trzecia kategoria terenu górniczego. Natomiast decyzją z dnia [...] września 1999 r. Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa udzielił koncesji nr [...] Zakładowi Górniczemu "[...]" Spółka z o.o. w B. na wydobywanie węgla ze złoża Zakładu Górniczego "[...]" położonego na terenie miasta B. Dla złoża tego ustanowiono obszar górniczy "[...]" o powierzchni 5.556 895 m² o granicach wyznaczonych punktami o podanych w decyzji współrzędnych. Jednocześnie z obszarem górniczym ustanowiono teren górniczy "[...]" o pow. 8.691 622 m² o granicach wyznaczonych punktami o podanych w decyzji współrzędnych. Lokalizację obszaru i terenu górniczego przedstawiono na mapie w skali 1:10 000, stanowiącej integralną część decyzji. Z mapy tej wynika, że działki skarżącej położone są w ramach wyznaczonego obszaru górniczego "[...]". Koncesji udzielono na 27 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że przepis art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli wniosek dotyczy terenu, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Zawieszenie następuje do czasu uchwalenia planu. Przepis ten jest wyrazem stanowiska, że inwestowanie na terenach wymagających sporządzenia planu, może nastąpić tylko na podstawie planu, nawet kosztem zahamowania procesu inwestycyjnego (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Komentarz". Red. Z. Niewiadomski. Warszawa 2005, s. 510). Sąd pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że terenem, dla którego istnieje obowiązek uchwalenia planu miejscowego jest teren górniczy. Obowiązek ten wynika z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.). Obowiązek ten może być zniesiony, jeżeli właściwa rada gminy na podstawie art. 53 ust. 6 prawa geologicznego i górniczego podejmie uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu górniczego Przesłanką dopuszczalności takiej uchwały jest sytuacja, gdy przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Dodatkowo wskazał, że art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 53 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze był badany przez Trybunał Konstytucyjny w zakresie zgodności z Konstytucją RP, który wyrokiem z dnia 22 marca 2005 r. w sprawie o sygn. K 22/04 orzekł, że regulacja ta nie jest niezgodna z art. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podał, że definicję obszaru i terenu górniczego zawiera przepis art. 6 pkt 7 i 8 ustawy. Obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Natomiast terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W jego ocenie, dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia podstawowe znaczenie posiada zatem odpowiedź na pytanie, czy teren inwestycji jest terenem górniczym. Przy czym, zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, że ma on taki status. Opisana wyżej koncesja na wydobywanie węgla ze złoża Zakładu Górniczego "[...]" położonego na terenie miasta B. potwierdza wyznaczenie terenu górniczego. Mapa obszaru i terenu górniczego poświadcza, że działki skarżącej znajdują się granicach terenu górniczego. Jako dodatkowy dowód potwierdzającym istnienie terenu górniczego w tym obszarze wskazano treść postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz aktualny rejestr obszarów górniczych pod numerem [...], w powszechnie dostępnej wersji elektronicznej rejestru obszarów górniczych, na stronie Państwowego Instytutu Geologicznego (www: pgi.gov.pl). Jednocześnie wskazał, iż bezspornym jest, że właściwa rada gminy nie podjęła uchwał o odstąpieniu od sporządzania planu miejscowego dla tego terenu górniczego. W tej sytuacji obowiązkiem organów było zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 151, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zyta Plewnia i zaskarżając go w całości podniosła zarzut rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art.: 106 § 3; 133 § 1; 141 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez: 1) dopuszczenie akt sprawy o sygn. akt II SA/GL 56/08 i nadanie waloru wiarygodności postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] sierpnia 2006 r., określającego, że obszar jak i teren górniczy są aktualne i figurują w rejestrze obszarów górniczych pod numerem [...], pomimo, że: - ten sam organ, nie potwierdził powyższej tezy zawartej w postanowieniu Prezydenta Miasta Bytom z dnia [...] września 2007 r., znak [...] o zawieszeniu postępowanie w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla budowy garażu dwu stanowiskowego na działkach nr [...];[...] i [...], położonych przy ul. [...] w B.; Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach w korespondencji elektronicznej z dnia 29 listopada 2007 r., przesłanej inwestorowi i zawartej w aktach sprawy jak wyżej, wyjaśnił, że pismo, l.dz. [...], nie dotyczy przedmiotowej sprawy; * zaistniała sprzeczność wzajemnie wyłączających się opinii i stwierdzeń, pozostawiona została poza sferą dociekań sądu merytorycznego, jednocześnie nieprawdziwy dokument wpłynął na treść zaskarżonego orzeczenia; 2) powołanie koncesji nr [...], wskazującej nieaktualnego koncesjonariusza, i nie wyjaśnienie w uzasadnieniu motywów zajętego stanowiska; 3) pominięcie w wyrokowaniu materiału przestawionego przez stronę, dowodzącego o realizacji mylne określenie położenie inwestycji w granicach obszaru górniczego "[...]", gdyż w wyniku restrukturyzacji górnictwa, ZG "[...]" zaprzestał funkcjonowania w 2004 r., 4) niewyjaśnienie przyczyny odstąpienia od realizacji wniosków dowodowych, w szczególności zweryfikowania dokumentów przedstawionych przez skarżony organ, sygnowanych przez Okręgowy Urząd Górniczy w Gliwicach; 5) zostawienie poza sferą rozważań, że podstawą opiniowania inwestycji przez organ nadzoru górniczego był art. 53 ust 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odnoszący się do zamierzenia inwestycyjnego celu publicznego i ex legę budowa posiada takie znaczenie. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania i wydane w jego toku rozstrzygnięcia. Podniesiono, iż Sąd pierwszej instancji dopuścił dowód z akt administracyjnych zawartych w aktach sprawy o sygnaturze II SA/GL 56/08 i nadał walor wiarygodności postanowieniu Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] sierpnia 2006 r., określającego, że obszar jak i teren górniczy są aktualne i figurują w rejestrze obszarów górniczych pod numerem [...]. Tymczasem w ocenie kasatora akta sprawy (k. 7) zawierają dowód przeciwny w postaci korespondencji elektronicznej z dnia 29. listopada 2007 r., l.dz. [...], w której Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach odpowiadając na zapytanie inwestora w odniesieniu do postępowania, l.dz. [...], stwierdził, że opinia OUG z dnia 22 listopada 2007 r., l.dz. jw., nie dotyczy przedmiotowej inwestycji. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż błędny dowód nie został sanowany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku prowadzonego postępowania, jak również w uzasadnieniu do wyroku pominął wniosek skarżącej o zweryfikowanie nieprawdziwej opinii Okręgowego Urzędu Górniczego. Powyższe oznacza, zdaniem skarżącej, że dopuszczony z urzędu dowód z akt administracyjnych znak [...] o zawieszeniu postępowania w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy przy ul. [...] w B., rozstrzygający o istocie sprawy, z punktu widzenia poprawności dowodzenia i procedowania, jest wewnętrznie sprzeczny i niewiarygodny. Tym samym, nieuprawniona jest teza Sądu pierwszej instancji, że opinia OUG w Gliwicach przesądziła o przyjęciu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie górniczym "[...]" w B., w którym występuje trzecia kategoria terenu górniczego. W ocenie skarżącej fałszywy w znaczeniu obiektywnym jest również powyższy fakt, gdyż w wyniku restrukturyzacji górnictwa teren górniczy o nazwie "[...]" zaprzestał funkcjonowania od 2004 r. Stąd też, nieuprawnione jest wprost powołania się na koncesję bez wskazania podstaw inkorporujących powyższe prawo podmiotowe. Sąd merytoryczny na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. otrzymał dodatkowe dowody w postaci dokumentacji fotograficznej, świadczącej o wydawaniu decyzji budowlanych dla nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Ponadto, w skardze kasacyjnej wskazano, iż pojawiające się w orzeczeniach Samorządowego Kolegium Odwoławczego sugestie o bezprawności prowadzonego postępowania, powoływania nieprawdziwych dowodów mających uzasadnić odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jednocześnie bezproblemowe rozpoznawanie tożsamych spraw innych podmiotów, stały się przedmiotem doniesienia, rozpoznawanego obecnie przez Sąd Rejonowy - [...] Wydział Karny w Bytomiu, sygn. akt: [...]. Dodatkowo, podniesiono, że opinie dotyczące charakteru terenu ze względu na obligatoryjność zawieszenia, w przypadku stwierdzenia, że inwestycja znajduje się w obszarze oddziaływania górniczego, wymaga aktualizowania. Krytycznie należy odnieść się do opinii OUG sprzed lat, tj. z 2003 r., i 2008 r. Poza tym, zamierzoną budowę, należy zakwalifikować jako służącą realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wyszczególnionej w art. 48. i 49. ust. 1. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnej z rejestrem programów prowadzonego przez Ministra Infrastruktury. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Na wstępie należy zauważyć, że wprawdzie w petitum niniejszej skargi kasacyjnej wskazano na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. co oznaczałoby, iż przedmiotem zarzutów jest zarówno naruszenie prawa materialnego jak i procesowego gdy tymczasem w skardze tej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania tj. art. 106 § 3, 133 § 1 oraz art. 141 P.p.s.a. Przytoczone bowiem w skardze kasacyjnej podstawy (tj. art. 106 § 3, 133 § 1 oraz art. 141 P.p.s.a.) i przedstawione w tym zakresie uzasadnienie obejmuję tylko naruszenie przepisów postępowania. A zatem badanie zasadności skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie musi się ograniczyć wyłącznie do podstaw, określonych w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Przystępując do rozpoznania wniesionej w tej sprawie kasacji na wstępie zauważyć należy, że sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Gdyby zaistniała potrzeba dokonania ustaleń służących merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżone rozstrzygniecie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego do uzupełnienia. W orzecznictwie został przyjęty pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ powinien uzupełnić. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy administracyjnej in merito, jego zadaniem jest ocena czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał procesowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia wymaganej przez prawo podstawy faktycznej zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego usprawiedliwiony w tej sprawie pozostaje zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. Stosownie do treści w/w przepisu Sąd może z urzędu lub na wniosek strony przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wyjaśnić należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyłącznie ocena, czy organ administracji ustalił ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonał prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją lub postanowieniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji lub postanowienia (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 1869/07 LEX nr 478284). Natomiast przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z ocena legalności zaskarżonego aktu. Ponadto zauważyć należy, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. A zatem nawet w sytuacji, gdyby dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd, nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy, (por. wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. I OSK 982/06 LEX nr 354691). Przy czym, o istotnych wątpliwościach, w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a. można mówić tylko wówczas, gdy istotne dla sprawy elementy stanu faktycznego pozostają niewyjaśnione. Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, iż powołany wyżej przepis nie pozwala sądowi administracyjnemu na ustalanie stanu faktycznego sprawy we własnym zakresie albowiem to należy do organów administracji, zaś sprawowany wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowany jest wyłącznie pod względem zgodności z prawem w oparciu o przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopuszczają na rozprawie w dniu 11 września 2008 r. dowód z akt sprawy II SA/Gl58/08 a z nich pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2006 r. oraz decyzję Ministra Ochrony Środowiska z dnia 1 września 1999 r. wraz z załącznikiem graficznym do tej decyzji, Sąd I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawie tak naprawdę przeprowadził za organy administracji postępowanie dowodowe ustalając stan faktyczny sprawy. Do wniosku takiego prowadzi niewątpliwie analiza akt przedmiotowej sprawy. Przede wszystkim Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach już w decyzji z dnia [...] października 2007 r. nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] stycznia 2007 r. w przedmiocie odmowy ustalenia na rzecz Z. P. warunków zabudowy dla budynku mieszkalno – usługowego wraz z przyłączami przeznaczonego w części usługowej na lecznicę zwierząt przy ul. [...] w B., wskazało : cytat - " wobec uporczywego niewykonywania zadań organ odwoławczy w toku postępowania przystąpił do przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego ustalić rzeczywisty zgodny z prawdą obiektywną stanu faktycznego sprawy. W tym, celu zlecono sporządzenie analizy architektoniczno- budowlanej (...... ). W trakcie tego długotrwałego z przyczyn od Kolegium niezależnych, postępowania wyszła na jaw okoliczność w dotychczasowych postępowaniach przez organ pierwszej instancji całkowicie zlekceważona. Dotyczy ona położenia terenu inwestycji w obszarze górniczym co zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym oznacza, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym obszarze, ustalenie warunków zabudowy do czasu uchwalenia planu nie jest możliwe. Całkowicie pominiecie tej okoliczności wbrew brzmieniu obowiązującego prawa należy uznać za działanie rażące to prawo naruszające."- koniec cytatu. Po wydaniu tej decyzji podjęto zaskarżone w niniejszym postępowaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Przy czym znamienne w tej sprawie jest to, że Prezydent Miasta Bytomia wydając w dniu [...] listopada 2007 r. postanowienie na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o zawieszeniu z urzędu postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tereny powołał się wyłącznie na mające jedynie walor historyczny postanowienie Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia [...] listopada 2003 r. Ldz. [...] uzgadniające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji pod nazwą budowa pawilonu z przyłączeniami przeznaczonego na lecznicę zwierząt. Postanowienie to znajdowało się już w aktach administracyjnych od roku 2003 i dotyczyło wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wiadomość zawarta w tym postanowieniu, iż mamy do czynienia z terenem górniczym ZG "[...]" nie została w żadnym wypadku zweryfikowana na dzień wydania postanowienia pierwszoinstancyjnego tj. na dzień 5 listopada 2007 r. Okoliczności wyżej wskazane pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać, że w takiej sytuacji organ I instancji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania w sprawie ustalenia czy mamy do czynienia z terenem górniczym w tej sprawie w odniesieniu do obszaru wskazanego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymując postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. w mocy zaskarżone przez Z. P. postanowienie Prezydenta Miasta Bytomia z dnia [...] listopada 2007 r. również powołało się na znajdujące się w materiale dowodowym postanowienie z dnia [...] listopada 2003 r. dodatkowo wskazując, że teren górniczy ZG "[...]" objęty jest koncesją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia 1 września 1999 r. w zakresie ustalenia obszaru górniczego [...]. Postanowienie to niezależnie od tego, że akceptowało nieprzeprowadzenie przez organ I instancji jakiegokolwiek postępowania dowodowego to również nie weryfikowało zasadniczego i podstawowego ustalenia w sprawie o występowaniu terenu górniczego na spornym terenie. Niezależnie od tego zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie odnosiło się do zarzutów strony, która kwestionowała ten stan rzeczy. Dlatego też w tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy dopuszczenie przez Sąd I instancji z urzędu powołanych wyżej dokumentów oznaczało tak naprawdę nie wyłącznie wyjaśnienie przez Sąd I instancji istotnych wątpliwości w sprawie lecz zastąpienie organu administracji i przeprowadzenie niezbędnego postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego, do którego to Sąd nie był uprawniony. Jedynie informacyjnie zauważyć należy, iż w tej sprawie dopuszczono dowód z akt sprawy II SA/Gl 58/08, w której odrzucono skargę Z. P. na postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy a więc nie poddano merytorycznej ocenie wydanego w tamtej sprawie postanowienia. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw jednostki ( podmiotów prawa ) w stosunkach z administracją publiczną oraz budowanie i utrwalanie zasady państwa prawa i wyprowadzonych z niej standardów. Podstawową funkcją sądownictwa administracyjnego jest ochrona prawa podmiotowych jednostki. Przyjęcie tej funkcji wypływa z założeń systemu weryfikacji administracji publicznej w państwie prawa co ma związek z realizacją zasady praworządności. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wydając zaskarżony wyrok Sąd I instancji uczynił to z naruszeniem art. 106 § 3 P.p.s.a. stąd też zarzut skargi kasacyjnej uczyniony w tym zakresie zasługiwał na uwzględnienie. Również za usprawiedliwiony uznano, kolejny zarzut skargi kasacyjnej a to, odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Stosowanie do treści w / w przepisu, co do zasady sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, a własnych ustaleń dokonuje wyjątkowo. Nawet wówczas postępowanie to ma charakter postępowania dowodowego uzupełniającego, zaś jego celem jest realizacja kontroli działania administracji publicznej, a w tym zakresie sprawdzenie, czy stan faktyczny został przez te organy ustalony prawidłowo. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2008 r. II FSK 1023/07 LEX nr 531086). Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, iż nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przed sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny, nawet gdyby stanowisko sądu było błędne i nie uwzględniało całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA 13 maja 2008r. II FSK 419/07 LEX nr 488560). A zatem obowiązek wydania orzeczenia na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał dowodowy znajdujący się aktach. W tej sprawie tak naprawdę Sąd dopuszczając w szczególności pismo Okręgowego Urzędu Górniczego w Gliwicach z dnia 24 sierpnia 2006 r. w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy uwzględnieniu wykazanych wyżej okoliczności tej sprawy związanych z ustaleniem stanu faktycznego, wyszedł poza materiał dowodowy sprawy co oznacza, że Sąd pierwszej instancji orzekł również z naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. Powyższe okoliczności pozwalały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu uznać zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w opisanym wyżej zakresie co oznacza, iż pozostałe zarzuty kasacji nie zasługiwały na uwzględnienie. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 i 203 pkt. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji .