II GSK 45/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Maria Jagielska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 987/08 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od P.C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 690 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 września 2006 sygn. akt VI SA/Wa 987/08 w sprawie ze skargi P.C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Inspektora Transportu Drogowego w K. z dnia [...] września 2007 r., stwierdził, że nie podlegają one wykonaniu. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym: W wyniku przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego P.C. "E." w dniu [...] października 2006 r. kontroli, M.Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. decyzją z dnia [...] września 2007 r., wydaną na podstawie art. 93, 92 ust 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874), dalej jako u.t.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 37.000 zł. Organ wyjaśnił, że skarżący nie okazał wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu za okres od 10 stycznia do 28 lutego 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2008 roku wydaną na podstawie art. 13 § 1 pkt 1 i pkt 3 k.p.a., art. 92 ust 1, ust 2 u.t.d. oraz pkt lp. 11.4 załącznika do tej ustawy: 1) utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w zakresie stwierdzonych naruszeń w postaci nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu; 2) uchylił decyzję organu I instancji w zakresie nałożonej kary pieniężnej w wysokości 37.000 zł i na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. nałożył karę pieniężną w wysokości 30.000 zł. Organ odwoławczy wskazał, że kara została zasadnie nałożona, gdyż skarżący dopuścił się naruszenia art. 14 i art. 15 ust. 1 Rozporządzenia Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE L 370). Kwota kary została ustalona w wysokości 30.000 zł, gdyż zgodnie z art. 92 ust 1 i 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nałożonych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie nie może przekroczyć tej kwoty. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który uchylił obie decyzje, Główny Inspektor Transportu Drogowego, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie stwierdzonych naruszeń i w pkt 2 uchylając zaskarżoną decyzję i nakładając karę pieniężną wydał rozstrzygnięcie nie mieszczące się w dyspozycji art. 138 § 1 k.p.a., tym samym naruszył ten przepis. Sąd zauważył, że organ odwoławczy dostrzegł wadliwość decyzji organu I instancji, uchylając tę decyzję w pkt 2 zaskarżonego rozstrzygnięcia, jednak uczynił to w sposób naruszający prawo. WSA w W., powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08 podniósł, że niezależnie od liczby stwierdzonych naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Organ pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 u.t.d., wymierzając karę przekraczającą dopuszczalną wysokość wynoszącą 30.000 zł, wobec czego należało uchylić również tę decyzję. W konkluzji Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wyda stosową decyzję mieszczącą się w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył w całości powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu oraz, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw, po ponownym rozpoznaniu, podjął rozstrzygniecie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ nakładając karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów załatwił w drodze jednej decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną, podczas gdy decyzja zawiera kilka rozstrzygnięć wydanych w kilku sprawach, oraz że w przedmiotowej sprawie należy uchylić decyzję organu I instancji z uwagi na naruszenie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., skoro organ II instancji uchylił wadliwie wydaną decyzję organu I instancji oraz prawidłowo orzekł w tym zakresie karę pieniężną w wysokości 30.000 zł eliminując w ten sposób z obrotu prawnego wadliwą decyzję, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie decyzja administracyjna obejmowała wszystkie odrębne rodzajowo naruszenia tj.: wiele rodzajowo określonych kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń, co oznacza, że w istocie zawierała ona wiele rozstrzygnięć częściowych co do każdego ze stwierdzonych uchybień. Przedmiotem sprawy administracyjnej było, wbrew opinii Sądu, nie nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów prawa. Przedmiot postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowią kary pieniężne nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, co oznacza, iż organ może rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach. W konsekwencji organ mógł co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń i rodzajów kar) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia, które jednak odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania, której przesłanki wskazane zostały wyczerpująco w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nieważności postępowania nie stwierdził. Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: - naruszeniu prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię (niewłaściwe odczytanie treści normy prawnej) lub niewłaściwe zastosowanie (dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego), - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ oparł skargę kasacyjną jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z treści uzasadnienia powinno zatem wynikać, czy WSA – niezwiązany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – rozstrzygał w granicach sprawy, w której wydany został zaskarżony do sądu I instancji akt, czy zawarł w tym uzasadnieniu elementy konieczne, w tym czy wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i czy należycie je wyjaśnił. Szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale powinno również pozwalać na skontrolowanie przez strony i ewentualnie sąd wyższej instancji jaki był tok rozumowania sądu I instancji i czy sąd ten nie popełnił w tym rozumowaniu błędów. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia art. 138 § 1 k.p.a. wskazał jedynie na czym polega zasada dwuinstancyjności postępowania, jakie rozstrzygnięcia przewiduje art. 138 k.p.a., jak również jakie rozstrzygnięcie w swojej decyzji zawarł Główny Inspektor Transportu Drogowego i że to rozstrzygnięcie nie mieści się w ramach określonych przepisem art. 138 § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. nie wyjaśnił jednak w istocie rzeczy na czym polegało naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 k.p.a., w szczególności nie odniósł się do sformułowanej dwupunktowo sentencji zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd I instancji uchylając decyzję z powodu naruszenia przepisów postępowania nie ustalił czy naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy, Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musiał wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2006 r., II FSK 1027/05, niepubl.). Sąd I instancji za wadliwą uznał również decyzję organu I instancji. Zarzuty Sądu I instancji znajdują oparcie głównie w rozważaniach dotyczących kwestii kilku naruszeń, przypisanych im kar i kary nałożonej jako jednej sprawy administracyjnej. Powyższe dywagacje nie są zrozumiałe, biorąc pod uwagę przedmiotową sprawę bowiem organ nie dokonał rozdzielenia nałożonych kar, a tym samym problem jednej czy kilku spraw administracyjnych w ogóle nie powstał. Z uwagi, na trafność zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a. nie jest zasadne odnoszenie się do pozostałych postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).