II SA/Wa 593/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Magda Magdoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] 2. stwierdza nieważność decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Pismem z dnia 28 listopada 2007 r. J. R. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że wymienioną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2005 r. w sprawie z nieistniejącego wniosku oraz bezpodstawnie umorzył nieistniejące postępowanie odwoławcze w sprawie ze stosunku służbowego. Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 kpa, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył jedynie krótko stan faktyczny sprawy. Pismem z dnia 31 stycznia 2008 r. J. R. wystąpił do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podając, że stanowisko organu wyrażone w uzasadnieniu decyzji jest sprzeczne z prawdziwym stanem rzeczy. J. R. wskazał, że decyzja organu z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] wydana została z nieistniejącego wniosku w sprawie. Jego wniosek z dnia 5 października 2005 r. był bowiem zwykłym pismem w sprawie, o charakterze wyjaśniającym, skierowanym do organu celem wyjaśnienia wątpliwości. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Gospodarki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji oprócz powołania krótko stanu historycznego sprawy organ wskazał, że po przeprowadzeniu merytorycznego postępowania nie znalazł podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi J. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o stwierdzenie jej nieważności, jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów procesu wg norm przepisanych. Decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa, w tym art.: • 6 – 11 kpa oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez ich niezastosowanie, • art. 10 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, • art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez błędne jego zastosowanie, • art. 107 § 3 kpa poprzez niedopełnienie obowiązku ustosunkownia się do wszystkich podniesionych we wniosku zarzutów mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie, • naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez dowolną interpretację przepisu art. 138 kpa. J. R. zarzucił organowi również niesumienne i stronnicze prowadzenie postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrując skargę J. R. pod tym kątem, Sąd uznał, że skarga jest zasadna. Wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 kpa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się wg przepisów art. 157 kpa. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji, jest zatem ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub spełnienia innych przesłanek określonych w art. 156 §1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Takie stanowisko zajął także Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 7 marca 1996 r. (III ARN 70\95 OSNP 1996\18\258), w którym stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że obowiązkiem organu w trakcie każdego postępowania administracyjnego, niezależnie czy to prowadzonego w trybie zwykłym czy w trybie nadzwyczajnym, jest należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy. Zgodnie bowiem z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli. Dodatkowo, ustawodawca w art. 77 § 1 kpa nałożył na organ administracji publicznej obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i rozpatrzenia go. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. LexPolonica nr 1543146). Wyniki powyższego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Art. 107 § 3 kpa stanowi wszak, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Wskazać należy, że Minister Gospodarki, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., zarówno w swojej pierwszej decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. jak i ponownie wydając decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, właściwie oprócz krótkiego przytoczenia stanu historycznego sprawy, nie tylko nie badał przesłanek zawartych w art. 156 kpa, ale nawet nie powołał tego przepisu w tych decyzjach. Uzasadnienia obu tych decyzji są niezwykle lakoniczne i nie wynika z nich w żaden sposób, że organ badał kwestionowaną przez skarżącego decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, organ administracji naruszył normy prawa procesowego, nie wyjaśniając w sposób niebudzący wątpliwości, że wskazana decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] nie narusza prawa w sposób rażący, przez co nie wykluczono zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 kpa, szczególnie w przypadku, gdy skarżący podnosił, że decyzja organu z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] wydana została z nieistniejącego wniosku, bowiem jego pismo z dnia 5 października 2005 r. było zwykłym pismem w sprawie, o charakterze wyjaśniającym, skierowanym do organu celem wyjaśnienia wątpliwości. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. Odnośnie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 tej ustawy. Niezależnie od powyższych uchybień, które spowodowały konieczność eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny badając sprawę stwierdził również nieważność decyzji z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...]. Uwzględniając przepis art. 134 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną oraz dysponując zakresem uprawnień ujętych w art. 135 tej ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał oceny zgodności z prawem nie tylko zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2006 r., ale także zbadał decyzję, o której stwierdzenie nieważności występował skarżący. Wskazać należy, że zgodnie z art. 135 ppsa, sąd rozpatrujący skargę może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach (zarówno głównych, jak i wpadkowych, incydentalnych), przeprowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W świetle określonego w tym przepisie podstawowego celu tej kontroli ("pod względem zgodności z prawem") należy przyjąć, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest stworzenie takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodne z prawem. Sąd administracyjny zatem powinien być wyposażony w uprawnienia umożliwiające mu pozbawienie bytu prawnego wszystkich niezgodnych z prawem rozstrzygnięć wydanych w sprawie. Węższe określenie zakresu orzekania przez sąd administracyjny oznaczałoby, że sąd ten byłby bezsilny wobec naruszeń prawa ustalonych w trakcie rozpoznawania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny, rozpatrując skargę na ostateczną decyzję wydaną w postępowaniu nadzorczym, może poddać kontroli decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym, choćby to była decyzja ostateczna. Granice rozpoznania skargi również i na tej płaszczyźnie wyznaczone są bowiem przez sprawę administracyjną, której istotę stanowi stosunek administracyjnoprawny. A zatem rozpoznaniem tym winny być objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy (por. Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M.Romańska, LexisNexis, str. 435). Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r., o której stwierdzenie nieważności występował skarżący w swoim wniosku z dnia 28 listopada 2007 r., niewątpliwie jest sprawą, która pozostaje w jej granicach. Dodać ponadto należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. o nr [...] jest kolejną decyzją wydaną w tej sprawie, którą organ rozpoznawał wniosek skarżącego z dnia 5 października 2005 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. Poprzednia decyzja z dnia [...] października 2005 r. o nr [...] została wycofana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 marca 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 16/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim uzasadnieniu wskazał, że organ w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 1 kpa, bowiem w sentencji decyzji rozstrzygnął, że "podtrzymuje stanowisko zawarte w decyzji Ministra Gospodarki i Pracy z dnia [...] września 2005 r. znak [...] i umarza postępowanie w sprawie", co niewątpliwie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy, o którym mowa w art. 138 § 1 kpa. Katalog ten ma charakter zamknięty co oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. Tym samym Sąd uznał, że została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Stwierdzić należy, że decyzja Ministra Gospodarki z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w swojej sentencji zawiera podobne rozstrzygnięcie jak decyzja z dnia [...] października 2005 r. o nr [...] (wyeliminowana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2006 r. o sygnaturze akt II SA/Wa 16/06). Minister Gospodarki, rozpoznając bowiem wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2005 nr [...] na podstawie art. 127 § 3 kpa oraz art. 138 § 1 kpa, "utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie odwoławcze". Przypomnieć jeszcze raz należy (uczynił to już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym już wcześniej wyroku), że zasada dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym spowodowała konieczność dostosowania jej w postępowaniu przed naczelnymi (centralnymi) organami administracji państwowej. Stąd też wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest środkiem zaskarżenia służącym stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia tegoż organu. Oznacza to zatem, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Ponieważ nie ma on jednak konstrukcji względnie dewolutywnej, przeto nie stosuje się w zakresie jego rozstrzygnięcia art. 138 § 2 kpa. Natomiast pełne zastosowanie ma w takiej sytuacji rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wskazany powyżej katalog rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej, niż wymienione w tym przepisie. W związku z tym Minister Gospodarki wydając decyzję i rozstrzygając w jej sentencji jak wyżej, w sposób rażący naruszył przepis art. 138 § 1 kpa, bowiem proste zestawienie treści owej decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Tym samym została wyczerpana przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 134 § 1 i art. 135 powołanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.