IV SA/Wr 401/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Ożóg Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia WSA Lidia Serwiniowska (spr.) Protokolant Aleksandra Rygielska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 24 września 2008 r. sprawy ze skargi D. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla decyzję I i II instancji w części odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na córkę G. K. od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. i od dnia 1 września 2006 r.; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu odwołania D. Ł. od decyzji Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie: 1) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na G.K. od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 lipca 2006 r. w wysokości 420 zł, 2) odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na G. K. od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., 3) odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na G. K. od dnia 1 września 2006 r., utrzymało tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że organ I instancji, wydając kwestionowaną decyzję umotywował ją następująco. Otóż podał, że w wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji z dnia [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy ustalono, że strona miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2006 r., gdyż spełniała warunki do jego przyznania, a orzeczenie na podstawie którego ustalono jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego traciło ważność w dniu 30 czerwca 2006 r. W dniu 25 lipca 2006 r. D. Ł. złożyła dwa kolejne wnioski o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na córkę G. K. (jeden na okres zasiłkowy 2005/2006, a drugi na okres 2006/2007) wraz z dokumentami potwierdzającymi ubieganie się o zmianę orzeczenia wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Dz. z dnia 21 lipca 2006 r. W konsekwencji odwołania od orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności do Sądu, Sąd Rejonowy w Ś., wyrokiem z dnia [...] (prawomocny od dnia 15 maja 2007 r.) zmienił orzeczenie Powiatowego i Wojewódzkiego Orzecznika uznając córkę strony za osobę niepełnosprawną wraz ze wskazaniami uprawniającymi do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego w celu sprawowania opieki nad dzieckiem. Rodzina D. Ł. jest trzyosobowa. Prócz strony, składają się na nią konkubent (ojciec dziecka) – J. K. oraz córka G.K. Od dnia 31 lipca 2006 r. strona jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotna, a od dnia 30 listopada 2006 r. do dnia 21 maja 2007 r. odbywała przygotowanie zawodowe w miejscu pracy za pośrednictwem Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. i otrzymywała z tego tytułu stypendium w wysokości 532,90 zł brutto. J. K. jest bezrobotny, zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dz., bez prawa do zasiłku. Córka G. jest uczennicą Szkoły Podstawowej Nr [...] w B. Miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosił w 2005 r. 156,76 zł. Obecnie, od dnia 23 maja 2007 r. strona otrzymuje świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawną córką G. K. Warunki przyznania świadczenia określa art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Jak wynika z materiału dowodowego, strona w dniu 31 lipca 2006 r. zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dz. jako bezrobotna, wykazując w ten sposób swoją gotowość do podjęcia zatrudnienia, a ponadto od dnia 30 listopada 2006 r. podjęła przeszkolenie zawodowe, które odbywała w Ż. P. w wymiarze 8 godzin dziennie do dnia 21 maja 2007 r. W czasie nieobecności strony w domu opiekę nad dzieckiem sprawował J. K. (oświadczenie do protokołu z dnia 16 maja 2007 r.). Uznano zatem, że świadczenie pielęgnacyjne od dnia 31 lipca 2006 r. stronie nie przysługuje, gdyż nie spełnia jednej z przesłanek do jego przyznania, ponieważ zarejestrowanie się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna oraz podjęcie przeszkolenia potwierdza, że nie ma potrzeby rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną córką. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego strona posiadała w miesiącu lipcu 2006 r., tj. do chwili zarejestrowania się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna. Od tej decyzji D. Ł. wniosła odwołanie, w którym podkreśliła, że nakazano jej zarejestrować się w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna i nie miała świadomości, że w związku z tym nie otrzyma świadczenia pielęgnacyjnego na córkę za miesiące, w których odwoływała się od niekorzystnej decyzji o stopniu jej niepełnosprawności. Jak dalej podało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. D. Ł., wnioskiem z dnia 25 lipca 2006 r. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką G. K., stanowiącego kontynuację świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego wcześniej na okres od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 czerwca 2006 r., tj. do dnia ważności poprzedniego orzeczenia o niepełnosprawności Nr [...] wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Dz. Do wniosku dołączyła orzeczenie Nr [...] tego Zespołu oraz kopię odwołania od niego, skierowanego do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. Kolejnym wnioskiem, z dnia 25 września 2006 r., odwołująca się zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na następny okres zasiłkowy 2006/2007. W dniu 8 listopada 2006 r. złożyła orzeczenie Nr [...] Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...], kopię odwołania od tego orzeczenia skierowanego do Sądu Rejonowego IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Ś., zaś w dniu 15 maja 2007 r. wyrok Sądu Rejonowego w Ś. z dnia [...], sygn. akt [...], z którego wynika, że kwestionowane orzeczenie zostało zmienione w ten sposób, że zaliczono małoletnią G. K. do grona osób niepełnosprawnych na okres do dnia 31 marca 2008 r. oraz ustalono wymagania konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z dniem 31 lipca 2006 r. D. Ł. została uznana za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku (decyzja PUP w Dz. z dnia [...]), a od dnia 30 listopada 2006 r. przyznane jej zostało stypendium w wysokości 532,90 zł miesięcznie w związku z przygotowaniem zawodowym w miejscu pracy, bez określenia terminu końcowego jego przyznania (decyzja PUP w Dz. z dnia [...]). Od dnia 23 maja 2007 r. odwołująca się została pozbawiona statusu osoby bezrobotnej, a od dnia 21 maja 2007 r. została pozbawiona prawa do stypendium (decyzja Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. z dnia [...] Nr [...]). W dniu 23 maja 2007 r. D. Ł. ponownie złożyła wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego i decyzją z dnia 28 maja 2007 r., organ I instancji przyznał jej świadczenie pielęgnacyjne na córkę G. K. od dnia 23 maja 2007 r. do dnia 31 sierpnia 2007 r. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych: "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności." Wobec tego, że strona od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 23 maja 2007 r. zarejestrowana była jako osoba bezrobotna, co oznacza gotowość do podjęcia zatrudnienia, to w myśl cytowanego wyżej przepisu w okresie tym świadczenie pielęgnacyjne jej nie przysługiwało. Nadto, w okresie od dnia 30 listopada 2006 r. do dnia 21 maja 2007 r. odbywała przeszkolenie zawodowe, w związku z czym przyznane jej zostało stypendium w wysokości 532,90 zł. W czasie tym, nie sprawowała osobistej opieki nad dzieckiem, zatem świadczenie pielęgnacyjne za okres od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 22 maja 2007 r. nie przysługuje. Od dnia 23 maja 2007 r. odwołująca się utraciła status osoby bezrobotnej i decyzją z dnia [...] zostało jej przyznane świadczenie pielęgnacyjne na córkę G. K. W świetle powyższego Kolegium stwierdziło brak podstaw do uwzględnienia odwołania. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, D. Ł. nie zgodziła się z nią. Poniosła, iż zarejestrowała się jako osoba bezrobotna, ponieważ tak jej kazano w Ośrodku Pomocy Społecznej aby mogła leczyć chore dziecko w przychodniach zdrowia, czy w szpitalach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające postawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę niniejszego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Spór w sprawie sprowadza się do oceny, czy osoba zarejestrowana jako bezrobotna jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Poza sporem jest, że wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Ś. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zmienił orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie D. z dnia [...] Nr [...] w ten sposób, że zaliczył G. K. do grona osób niepełnosprawnych ustalając m.in., iż niepełnosprawność datuje się od urodzenia, a orzeczenie ma charakter okresowy – do dnia 31 marca 2008 r. W związku z wnioskami skarżącej, wobec spełnienia kryterium dochodowego, o jakim mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przyznano jej świadczenie pielęgnacyjne na dziecko od dnia 1 lipca 2006 r. do dnia 30 lipca 2006 r. Natomiast odmówiono jej takowego świadczenia na córkę od dnia 31 lipca 2006 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r. i od dnia 1 września 2006 r. z uwagi na fakt uznania skarżącej z dniem 31 lipca 2006 r. za osobę bezrobotną (decyzja Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w Dz. z dnia [...] Nr [...]). Organ administracji uznał, że skoro skarżąca jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w Dz., to tym samym w myśl art. 2 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1011 ze zm.) jest osobą zdolną i gotową do podjęcia pracy. Wobec czego, nie jest osobą rezygnującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorą córką. Zaś podjęcie przez skarżącą, jako osobę bezrobotną, z dniem 30 listopada 2006 r. przeszkolenia zawodowego w ramach realizacji projektu "Razem Raźniej" – SPO RZL. Działanie 1.3/2006, utwierdziło tylko organ orzekający w jego przekonaniu. Dokonując wykładni art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stwierdził, iż prowadzi ona do wniosku, że nie podjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności stanowi jedną z istotnych przesłanek przyznania matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu dziecka, świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem, rejestrując się jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy, a także biorąc udział w przeszkoleniu, skarżąca potwierdza swą gotowość do podjęcia zatrudnienia. W opinii Sądu poprzez tak dokonaną, nieprawidłową wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszono przepisy prawa materialnego. Nie można bowiem przyjąć, że osoba zarejestrowana jako bezrobotna nie jest osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad chorym dzieckiem. Zarejestrowanie się w Powiatowym Urzędzie Pracy oznacza tyle, że osoba ta znajduje się w ewidencji bezrobotnych, natomiast nie odzwierciedla to w żaden sposób rzeczywistego celu aktywności takiej osoby. Nie można przecież wykluczyć, iż osoba pobierająca świadczenie pielęgnacyjne znajdzie pracę, dzięki której uzyska takie środki finansowe, które pozwolą jej we własnym zakresie zapewnić dziecku odpowiedni proces leczenia, rehabilitacji i edukacji, na lepszym poziomie aniżeli ze środków pomocy społecznej. Należy bowiem założyć, iż otrzymywanie środków z pomocy społecznej w postaci świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wartością samą w sobie. Powyższe oznacza, iż osoba pozostająca w ewidencji bezrobotnych, nie może być traktowana na równi z pracownikiem, który rezygnuje z kontynuowania zatrudnienia z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad chorym dzieckiem (por. postanowienie SN z dnia 13 lutego 2003 r., II UK 291/02, LEX 76310). Status osoby rezygnującej z zatrudnienia w celu pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest zatem tożsamy ze statusem osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wykładnia przepisów i budowanie norm z postanowień prawa materialnego określającego prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, powinno być ścisłe i w jak największym stopniu odpowiadać jego literalnemu brzmieniu i autentycznej treści. Treść przywołanych przepisów prawnych, dzięki wykładni językowej, pozwala bowiem jednoznacznie skonstruować obowiązującą normę, a ponadto wyraźna jest ratio legis tak ustalonej normy. Niedopuszczalne jest doszukiwanie się intencji ustawodawcy i stwarzanie na takiej podstawie norm wykraczających poza literalne brzmienie przepisu. Brak jest więc podstaw do stosowania wykładni systemowej. Zdaniem Sądu posiłkowanie się innymi, niż literalna metodami wykładni, doszukiwanie się w przepisie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych treści w nim niewyrażonych jest zabiegiem nieuprawnionym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 60/07 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1364/07, zbiór CBOSA). Zatem, zaskarżona decyzja, we wskazanej części, nie odpowiada prawu i z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.