II GSK 148/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Anna Robotowska (spr.) Marzenna Zielińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 28 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. W., A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 942/08 w sprawie ze skargi A. W., A. W. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 942/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. W. i A. W., prowadzących działalność gospodarczą jako spółka cywilna "[...]", na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. o nr [...], którym odmówiono A. W. i A. W. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia naruszeń przepisów o transporcie drogowym. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że wnioskiem z dnia 6 listopada 2007 r. skarżący wystąpili do Komendanta Rejonowego Policji [...] o zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu w dniu [...] sierpnia 2007 r. w związku z kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] sierpnia 2007 r. i stwierdzonym w jej wyniku naruszeniem przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej jako: utd), a w szczególności art. 18 ust. 5 utd, polegającym na wykonywaniu przewozów okazjonalnych osób w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem lub telefonem przedsiębiorcy, umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Wbrew twierdzeniom skarżących organy uznały, że złożony przez Ogólnopolską Organizację Pracodawców Transportu Drogowego do Trybunału Konstytucyjnego wniosek (sygn. Tw 32/07) o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją m.in. art. 18 ust. 5 utd nie stanowi przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej cytowany jako k.p.a.). Wobec powyższego odmówiono skarżącym zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym są w tym przypadku kwestie prawne, które ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02). Musi więc istnieć wyraźny związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy administracji prawidłowo uznały, że pomiędzy sprawą zawisłą przed Trybunałem Konstytucyjnym o stwierdzenie niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 utd a przedmiotowym postępowaniem administracyjnym nie występuje zależność, o jakiej mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem związek między tymi sprawami jest jedynie pośredni. Oznacza to, że nie ma podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji wskazał jednocześnie, że w sytuacji, gdyby zapadło orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego kwestionujące legalność przepisów, na podstawie których organ wydał decyzję, istnieje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145a k.p.a. Sąd podkreślił ponadto, że zapadło już postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt Tw 32/07, odmawiające ze względów formalnych nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. W. i A. W. (prowadzący działalność gospodarczą jako spółka cywilna "[...]") zaskarżając to orzeczenie w całości. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjna zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż wydanie przez Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z Konstytucją przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji nie stanowi zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. – "poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż w sytuacji odmowy przez Trybunał Konstytucyjny nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, co skutkowało naruszeniem hipotezy przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Komendanta [...] Policji". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, że postępowanie, jakie toczy się przed Trybunałem Konstytucyjnym, dotyczy zgodności z Konstytucją przepisu będącego materialnoprawną podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania w nim ostatecznego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że między obydwoma postępowaniami zachodzi wyraźna i niebudząca wątpliwości zależność i nie ma w tym przypadku znaczenia, czy kontrola dokonywana przez Trybunał Konstytucyjny jest kontrolą abstrakcyjną, czy konkretną. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, możliwość wznowienia postępowania nie stanowi przesłanki do odmowy zawieszenia postępowania. Nieuzasadnione jest także twierdzenie Sądu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zawiśnięcie przed Trybunałem Konstytucyjnym sprawy w przedmiocie zgodności przepisów z Konstytucją stanowi zagadnienie wstępne skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania, a nie stanowi jej analogiczne zawiśnięcie sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym na etapie postępowania administracyjnego. Trudno bowiem uznać, że w postępowaniu, w którym dochodzi do nałożenia na adresata decyzji praw i obowiązków nie jest możliwe zawieszenie postępowania z tego samego względu, z którego możliwe jest zawieszenie postępowania w postępowaniu kontrolującym legalność działań organów administracji. Wnoszący skargę kasacyjną wskazali ponadto, że wprawdzie postanowieniem z dnia 11 marca 2008 r. Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia na postanowienie z dnia 21 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Organizacji Pracodawców Transportu Drogowego, jednakże ustawa o transporcie drogowym w identycznym zakresie została zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego przez Gminę Leoncin wnioskiem z dnia 28 lutego 2008 r., któremu nadano sygnaturę Tw 10/08. Komendant [...] Policji nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą środek zaskarżenia, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Zasadniczy problem w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy złożenie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją RP określonych przepisów prawa stanowi przesłankę zawieszenia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne toczy się w sprawie dotyczącej naruszenia zakwestionowanych przepisów. Problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach zakończonych wyrokami: z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 407/06, a także z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt II GSK 38/09. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko odnośnie omawianej kwestii zaprezentowane w uzasadnieniach wspomnianych orzeczeń. W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucają błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarzut ten jest wadliwie sformułowany. Wskazać należy, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest przepisem prawa procesowego, zatem jego naruszenie nie może stanowić naruszenia prawa materialnego, a jedynie naruszenie przepisów postępowania. Niezależnie od powyższej uwagi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z treści i uzasadnienia wadliwie sformułowanej podstawy kasacyjnej wynika, iż w ocenie wnoszących skargę kasacyjną organ dokonał błędnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i z naruszeniem prawa odmówił zawieszenia postępowania, a Sąd pierwszej instancji błędnie to stanowisko organu zaakceptował. W tak oznaczonych granicach skarga kasacyjna została rozpoznana. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, złożenie stosownego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności aktu ustawowego z Konstytucją nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego konieczność zawieszenia postępowania. Nie jest zatem zasadne twierdzenie skarżącej spółki, jakoby w sprawie niniejszej zachodziła potrzeba obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności z Konstytucją RP określonych przepisów ustawy o transporcie drogowym. Rozpatrując zagadnienie dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na "zawisłość" sprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym, co w ocenie autora skargi kasacyjnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zwrócić należy uwagę na sens zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Stosownie do panujących w tym zakresie poglądów orzecznictwa, zagadnienie wstępne stanowi prejudykat niezbędny do rozstrzygnięcia innej sprawy. Na powyższe wskazuje już sam skutek, jaki ustawodawca połączył z wystąpieniem tej okoliczności, tj. obligatoryjne zawieszenie postępowania administracyjnego. W przedmiocie objętym zagadnieniem wstępnym rozstrzyga inny sąd lub organ administracyjny – inny niż ten, w którego postępowaniu taka potrzeba się ujawniła. Nie może być również wątpliwości, iż zagadnienie wstępne można rozpatrywać bądź to podmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o osobie występującej w sprawie, jej prawach np. stwierdzenie nabycia spadku w celu określenia kręgu spadkobierców, których organ nie zna), bądź też przedmiotowo (gdy niezbędne jest rozstrzygnięcie o pewnym elemencie sprawy, od którego zależy rozstrzygnięcie administracyjne np. uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem w celu dalszego rozstrzygnięcia w przedmiocie ewentualnej samowoli budowlanej). Z powyższego wynika, iż zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, nie zaś abstrakcyjny. Oczywiste więc jest, iż nie ma takiego charakteru sprawa dotycząca wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie konstytucyjności przepisów prawa. W tym miejscu wskazać należy, iż w pojęciu "inny organ lub sąd", nie mieści się Trybunał Konstytucyjny. Systematyka art. 173 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) przesądza o tym, iż ustawodawca wyraźnie rozróżnił w ramach władzy sądowniczej Sądy i Trybunały jako ciała od siebie odrębne. Jeżeli więc jego intencją byłoby powiązanie z zagadnieniem wstępnym badania konstytucyjności przepisów prawa, to stosowny zapis o możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego powinien pojawić się w treści na przykład art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z powyższych względów złożenie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku dotyczącego zgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 utd, nie stanowi w niniejszej sprawie zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki wynika również z funkcjonalnej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. Ustawodawca bowiem z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego połączył możliwość żądania wznowienia postępowania administracyjnego (wspomniany już art. 145a § 1 k.p.a.). Ratio legis takiego rozwiązania tkwi w potrzebie zagwarantowania pewności obrotu prawnego. Reasumując powyższy wywód, istota i cel instytucji zagadnienia wstępnego, istnienie domniemania konstytucyjności przepisów prawa do czasu ich wyeliminowania z obrotu prawnego wskazują, iż ustawodawca chciał w ten sposób wzmocnić gwarancje pewności obrotu prawnego. Obligatoryjne zawieszanie postępowań administracyjnych z tej przyczyny, iż rozpoznawana jest przez Trybunał Konstytucyjny sprawa zgodności określonych przepisów z Konstytucją RP, mogłoby powodować paraliż działalności administracyjnej, przekładając się na zmniejszenie pewności obrotu. Fakt złożenia stosownego wniosku do Trybunału Konstytucyjnego nie daje podstaw do obligatoryjnego i niejako automatycznego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zatem pierwszy zarzut skargi kasacyjnej jest nieusprawiedliwiony. W drugim zarzucie kasacyjnym, dotyczącym naruszenia prawa procesowego, wnoszący skargę kasacyjną zarzucili naruszenie art. 1 § 1 oraz § 2 p.u.s.a., art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. Stwierdzić należy, że zawarty w petitum skargi kasacyjnej opis, na czym miało polegać naruszenie przytoczonych przepisów jest niejasny. Niemniej ze sformułowań zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej można wywnioskować, że skarżącym chodzi o błędne ustalenie stanu faktycznego przez przyjęcie, że wobec odmowy nadania biegu wnioskowi Ogólnopolskiej Konfederacji Pracodawców Transportu Drogowego, nie istnieje podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy do Trybunału Konstytucyjnego złożony został przez Gminę Leoncin nowy wniosek o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 utd. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny. Należy przypomnieć, że sądy administracyjne kontrolują działalność organów administracji i oceniają jej legalność co do zasady na datę podejmowania kontrolowanych aktów. Zdarzenia późniejsze, a w szczególności fakty, które miały miejsce później nie mają wpływu na tę ocenę. W tym stanie rzeczy wniosek Rady Gminy Leoncin (z dnia 28 marca 2008 r.) skierowany do Trybunału Konstytucyjnego już po wydaniu zaskarżonego postanowienia Komendanta Stołecznego Policji (z dnia [...] lutego 2008 r.) nie ma znaczenia dla oceny, czy postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego z powodu złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wcześniejszego wniosku innego podmiotu było prawidłowe w dacie jego podjęcia. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.