II SA/Po 199/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2008r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] września 2005r. Nr [...], II. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej kwotę [...],- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ B.Kamieńska /-/ A.Zieliński /-/ J.Szaniecka Decyzją dnia [...] listopada 2005 r. nr [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] nakazującą inwestorowi A.K. rozbiórkę budynku dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym o wym. 6,59 m x 5,54 m zlokalizowanego na działce [...] na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. [...] w P. przy ul. B. Organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia zabudowy budynku wynosi 36,5 m2, zatem zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego na wybudowanie takiego rodzaju obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Wskazał, iż inwestor została zobowiązana na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego do przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro obowiązków tych nie dopełniła, zasadne było nakazanie rozbiórki budynku. Utrzymując decyzję w mocy na podstawie art. 104 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko, że inwestor przekroczyła dopuszczalne rozmiary obiektu budowlanego, dla którego nie było wymagane pozwolenie na budowę. Z tego względu uznał konieczność wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji. Ponieważ inwestor nie przedłożyła wymaganych dokumentów, słusznie orzeczono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. W skardze A.K. podniosła, że wbrew art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzja nakazuje rozbiórkę całego budynku, podczas gdy możliwe jest doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie częściowej rozbiórki budynku, tak, aby ostatecznie jego rozmiar nie przekraczał norm dopuszczalnych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia [...] sierpnia 2006 r. o sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. Stwierdził, że z uwagi na naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zasadne było wszczęcie postępowania legalizacyjnego, ale wobec niedopełnienia przez inwestora nałożonych obowiązków, należało orzec nakaz rozbiórki budynku w całości. Sąd nie podzielił argumentów skarżącej o możliwości rozbiórki części budynku, stwierdzając, że może to dotyczyć jedynie samodzielnego obiektu budowlanego, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub części innego obiektu, która jest na tyle samodzielna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Podzielając zarzuty skargi kasacyjnej złożonej przez A.K., w której wskazała ona na naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] stycznia 2008 r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaznaczył, że Sąd pierwszej instancji nie rozważył możliwości nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego, co dopuszcza przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnił, iż nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jest najdalej idącą i najbardziej dolegliwą sankcją za naruszenie przepisów Prawa budowlanego. Dlatego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy poprzedzić rozważeniem innych przewidzianych przez prawo środków pozwalających na przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Ponadto, nawet nakazując rozbiórkę organy powinny mieć na względzie, że jej celem nie jest karanie inwestora. Z uwagi na fakt, iż obiekt skarżącej przekroczył powierzchnię zabudowy przewidzianą w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, dla której wydanie pozwolenia budowlanego nie jest konieczne, Sąd uznał za konieczne rozważyć możliwość nakazania rozbiórki obiektu budowlanego (budynku) w części przekraczającej dozwoloną w tym przepisie powierzchnię zabudowy. Wyjaśnił, że nie można orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki jedynie jego części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przez co rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji rozpoznaje zarzuty skargi w zakresie określonym w art. 134 p.p.s.a., a więc ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego rozstrzygając w granicach danej sprawy i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylając wyrok z dnia [...] sierpnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność rozważenia możliwości dokonania jedynie częściowej rozbiórki obiektu budowlanego skarżącej (zmniejszając jej metraż), uznając, że mogłoby to być wystarczające dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118) nie wymagają bowiem pozwolenia na budowę altany i obiekty gospodarcze na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m2 w miastach i do 35 m2 poza granicami miast oraz wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich. Po ponownej analizie sprawy Sąd doszedł do przekonania, że ewentualność częściowej rozbiórki budynku istotnie nie została przez organy należycie rozważona. Decyzję pierwszej instancji, jak i również utrzymującą ją w mocy decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, oparto na przyjętym a priori założeniu, iż stwierdzenie naruszenia art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego (obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę), przy jednoczesnym nie wywiązaniu się inwestora z obowiązków nałożonych na niego wtórnie (obowiązek dostarczenia dokumentów - art. 48 ust. 3 ustawy), stanowi podstawę do orzeczenia całkowitej rozbiórki budynku. Jakkolwiek należy się zgodzić, że kategoryczne brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy sugeruje takie rozstrzygnięcie (zgodnie z tym przepisem organ w razie niespełnienia przez inwestora nałożonych nań obowiązków "stosuje" art. 48 ust. 1), to jednak trzeba mieć na względzie, że środki stosowane przez organy administracji budowlanej powinny być proporcjonalne do stopnia naruszenia, a ich podjęcie może nastąpić jedynie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy to w szczególności środków dotkliwych dla inwestora. Przez proporcjonalność środka należy rozumieć wybór takiego rozwiązania, które uwzględni charakter i zakres naruszenia prawa. Skoro w stanie faktycznym sprawy istnieje ewentualna możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem przez jego modyfikację albo tylko częściową rozbiórkę (wskazują na to dwie znajdujące się aktach opinie, sporządzone przez osoby posiadające uprawnienia budowlane), to organy powinny tę możliwość rozważyć w pierwszej kolejności. Nakaz stosowania środków proporcjonalnych do naruszenia prawa wynika z zasady wolności budowlanej, mającej znaczenie dla stosowania i wykładni przepisów zawartych w ustawie (art. 4 Prawa budowlanego). Z zasady tej można wywodzić w szczególności, iż organy powinny podejmować jedynie takie działania jakie są konieczne do usunięcia bądź zapobieżenia naruszeniu prawa. Przepisy prawa budowlanego (za wyjątkiem przepisów o sankcjach) maja bowiem charakter restytucyjny, a nie represyjny (por. wyrok z dnia 17 kwietnia 2000 r. sygn. akt IV SA 394/98, publ. OSP 2001, nr 7-8, poz. 107; wyrok z dnia 24 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1927/06, publ. witryny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, iż nie można stosować przewidzianego w przepisach środka (w tym przypadku - złożenia sprzeciwu) w stosunku do całokształtu zamierzenia budowlanego, jeżeli w pewnym zakresie roboty budowlane (objęte tym zamierzeniem) nie wymagały pozwolenia na budowę, a mogły być wykonane niezależnie (wyrok z dnia 27 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 888/07, publ. ONSAiWSA Nr 4/2008). Jakkolwiek sytuacja faktyczna i prawna w niniejszej sprawie jest odmienna, to jednak tezę zawartą w powyższym wyroku można do niej odnieść. Obiekt wybudowany przez skarżącą nie wymagałby pozwolenia na budowę, jeżeli wykonując go nie wykroczyłaby ona poza dopuszczalne przepisami parametry. Podjęcie środków w celu przywrócenia stanu zgodnego z prawem rodziło zatem potrzebę zbadania - w trybie opinii specjalistycznej (art. 84 § 1 K.p.a.) - czy istnieje techniczna możliwość częściowej rozbiórki bądź przebudowy ścian budynku i dostosowania obiektu do dopuszczanych parametrów określonych w art. 29 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Nakazanie całkowitej rozbiórki obiektu bez takiej analizy naruszało art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego z uwagi na nieposzanowanie uprawnienia inwestora wynikające z art. 29 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Wnikliwa ocena możliwości technicznych częściowej rozbiórki bądź przebudowy była również konieczna w świetle art. 7 i 77 K.p.a. (obowiązek wyczerpującego wyjaśniania okoliczności sprawy), a czyniąc rozstrzygnięcie przekonującym dla strony pozwalałaby zrealizować w pełni zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.) oraz zasadę należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 9 K.p.a.). Mając na względzie powyższe, Sąd - w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Decyzję pierwszej instancji uchylono na podstawie art. 135 P.p.s.a. z uwagi na fakt, iż niezbędną dla końcowego załatwienia sprawy opinię specjalistyczną dotyczącą możliwości częściowej rozbiórki lub przebudowy obiektu powinien przeprowadzić organ pierwszej instancji (art. 136 K.p.a. a contrario). Na mocy art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonego postanowienia do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. /-/ B. Kamieńska /-/ A. Zieliński /-/ J. Szaniecka