II OSK 1917/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr. ) Sędzia NSA Jolanta Sikorska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Z. M. oraz Rady Miejskiej w Debrznie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 września 2008 r. sygn. akt III SA/Gd 293/08 w sprawie ze skarg Z. M. oraz Rady Miejskiej w Debrznie na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 26 września 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 293/08, po rozpoznaniu skarg Rady Miejskiej w Debrznie i Z. M. na zarządzenie zastępcze Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargi. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że Wojewoda Pomorski wobec bezskutecznego upływu terminu do podjęcia przez Radę Gminy Debrznie uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego Z. M., w oparciu o przepis art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz.1547 ze zm.) wydał w dniu [...] czerwca 2008 r. zarządzenie zastępcze nr [...] stwierdzające wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy w Debrznie Z. M. w związku z faktem, że radny ten dzierżawi grunty gminne od dnia 19 lipca 2006 r. na podstawie umowy dzierżawy zawartej na czas określony do dnia 4 lipca 2009 r. W dniu 3 kwietnia 2007 r. strona tej umowy stała się jego żona B. M.. Zdaniem organu nadzoru prowadzenie przez radnego gospodarstwa rolnego z wykorzystaniem gruntów rolnych wydzierżawionych od gminy w której radny uzyskał mandat, stanowi prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu art. 24f ust. 1 u.s.g. Przepis ten wyklucza możliwość prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w kto rej uzyskał on mandat – pod rygorem stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w razie niezaprzestania tej działalności. Powołany przepis nie definiuje pojęcia "działalność gospodarcza" w związku z czym należy sięgnąć do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W rozumieniu art. 2 tej ustawy działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły .Art. 3 tej ustawy stanowi, że nie stosuje się jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. To wyłączenie nie przesądza, że ta działalność nie jest działalnością gospodarcza ale jedynie o tym, że do prowadzenia gospodarstwa rolnego niestosuje się regulacji zawartej w tej ustawie. Tym samym działalność wytwórcza w rolnictwie mieści się w definicji działalności gospodarczej, określonej w tej ustawie. A potwierdza to stanowisko także art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Gmina Debrzno i Z. M. zaskarżyli zarządzenie zastępcze do sądu administracyjnego. Skarżący zarzucili, że wydano je z rażącym naruszeniem art. 98a ust. 2 w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g. i art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej przez przyjęcie że dzierżawienie przez radnego gruntów na cele związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, co uzasadnia konieczność rozwiązania umowy dzierżawy przed upływem 3 miesięcy od złożenia ślubowania a w przypadku niedopełnienia tego obowiązku skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego. Zdaniem skarżących prowadzenie gospodarstwa rolnego nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej a stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r., na które powołał się Wojewoda, dotyczyło konkretnej sprawy i nie może być stosowane do innych przypadków. Stosowanie przepisu art. 24f ust. 1 w taki sposób jak zrobił to Wojewoda jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej. Zdaniem skarżących z art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika wyraźnie, co nie jest działalnością gospodarczą i w jego świetle taką działalnością nie jest prowadzenie gospodarstwa rolnego. Skarżący wyjaśnili, że Z. M. z żoną prowadzi kilkudziesięciohektarowe gospodarstwo rolne, w skład którego w latach 90-tych wchodziła cała działka, z której obecnie nieznaczna część dzierżawi żona. Uwagi na plany gminy związane z budową składowiska, działkę przekazali na własność gminy a Z. M. objął w dzierżawę jej niewielką część Dzierżawiona powierzchnia nie stanowi nawet 5% powierzchni prowadzonego gospodarstwa. Zdaniem skarżących, radny który prowadzi działalność wytwórczą w zakresie upraw rolnych, nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a tym samym nie zachodziły przesłanki wygaszenia jego mandatu. Potwierdza to regulacja zawarta w art. 479² k.p.c. i w art. 5a ust. 10 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, które wyłączają rolnika z zakresu pojęcia przedsiębiorcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wyjaśnił, że niesporne jest to, że skarżący – radny Rady Gminy w Debrznie, dzierżawił od Gminy grunty od 4 lipca 2006 r. i wykorzystuje je w ramach prowadzonego indywidualnego gospodarstwa rolnego. Podkreślając, że spór dotyczy kwestii czy prowadzenie gospodarstwa rolnego może być uznane za prowadzenie działalności gospodarczej w kontekście przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy ustawa o samorządzie gminnym nie definiuje takiej działalności, definiuje ją natomiast przepis art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz.1095 ze zm.) Odnosząc się do tej kwestii Sąd powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uchwale składu 7 sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/07, ONSA/WSA 2007/3/62), iż przewidziane w art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączenie nie może prowadzić do wniosku, że działalność wytwórcza w rolnictwie nie jest działalnością gospodarczą, o której mowa w art. 2 tej ustawy ale jedynie że działalność taka nie podlega reżimowi tej ustawy. Sposób ujęcia przepisów art. 2 i 3 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje że działalność wytwórcza w rolnictwie (prowadzenie gospodarstwa rolnego) jest działalnością gospodarczą, jednakże nie stosuje się do niej pozostałych jej przepisów z uwagi na szczególny charakter tej działalności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podzielił to stanowisko uznając poglądy zawarte w skargach za nieuzasadnione a skargi za bezzasadne. Gmina Debrzno i Z. M. zaskarżyli powyższy wyrok, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów procesu. Pełnomocnik Gminy zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 98a ust. 2 w zw. z art.24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 2001 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 159, poz.1547 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1547 ze zm.) poprzez błędną wykładnię przyjmując, że dzierżawienie przez radnego gruntów rolnych stanowiących mienie komunalne i włączenie ich do prowadzonego z żoną gospodarstwa rolnego jest prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, co skutkuje – w razie nierozwiązania umowy dzierżawy – wygaśnięciem mandatu radnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponowiono wcześniejsze argumenty, iż ustawa o swobodzie działalności gospodarczej wyraźnie rozróżnia działalność gospodarczą i działalność wytwórczą w rolnictwie, będącą drugą formą, obok działalności gospodarczej, przejawu aktywności zarobkowej. Tym samym celowościowa wykładnia dokonana przez Sąd I instancji jest błędna i stanowi nadużycie prawa. Pełnomocnik Z. M. zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego – art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, przez błędne uznanie, że Wojewoda prawidłowo zastosował tę normę; art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną wykładnię iż osoba prowadząca gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów komunalnych, prowadzi działalność gospodarczą w rozumieniu tego przepisu; art. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej przez niezastosowanie tego przepisu i zrównania działalności gospodarczej z działalnością wytwórczą w rolnictwie; art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw przez błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że mandat radnego Z. M. wygasł wskutek naruszenia zakazu z art. 24f ust. 1 u.s.g. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, odwołując się poglądów autorów komentarza do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, że działalność gospodarcza to tylko taka działalność, która jest poddana rygorom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a działalność rolnicza tylko w niektórych aspektach jest podobna do działalności gospodarczej. Powołano się także na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 255/06 w którym stwierdzono, że ustawodawca nie uznaje za przedsiębiorców osób prowadzących wyłącznie działalność wytwórczą w rolnictwie. Pełnomocnik Z. M. wnosił o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi w trybie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i uchylenie w całości zarządzenia zastępczego i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skargi kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogły zostać uwzględnione. Dokonując wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142,poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 2 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz.1095 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie naruszył prawa a to sprawia, że nie miało miejsca także naruszenie art. 190 ust.1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz.1547 ze zm.) oraz naruszenie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd zawarty w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r. (II OPS 1/07,ONSA/WSA 2007/3/62), iż przewidziane w art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wyłączenie nie może być rozumiane jako wyłączające prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie z zakresu pojęcia działalności gospodarczej ale tylko jako wyłączenie tego rodzaju działalności spod reżimu tej ustawy. Wyrok na który powołano się w skardze kasacyjnej Z. M. potwierdza jedynie, że do osób prowadzących działalność wytwórczą w rolnictwie nie stosuje się przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a zatem, że w rozumieniu tej ustawy nie są one traktowane jak przedsiębiorcy. Skoro zatem radny Z. M. prowadził gospodarstwo rolne z wykorzystaniem gruntów należących do gminy, w której uzyskał mandat i działalności tej nie zaprzestał w ustawowym terminie, to - niezależnie od tego jaka była powierzchnia gruntu dzierżawionego i czy wcześniej Z. M. przekazał go gminie na potrzeby związane z budową składowiska odpadów – zachodziły przesłanki określone w art. 24f ust. 1 u.s.g. a w konsekwencji Wojewoda Pomorski miał podstawy do zastosowania art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Zważywszy zatem, że skargi nie miały usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało je oddalić.