II OSK 87/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 września 2008r., sygn. akt II SA/Kr 834/08 o odrzuceniu skargi W. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kobierzyn-Zalesie" postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 29 września 2008r. sygn. akt II SA/Kr 834/08 odrzucił skargę W. F. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2007r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Kobierzyn-Zalesie". W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że W. F. wystąpił w dniu 20 maja 2008r. na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2001 NR 142, poz. 1591 ze zm.) z wezwaniem do Rady Miasta Krakowa o usunięcie naruszeń uchwały z dnia [...] grudnia 2007r. W dniu 29 lipca 2008r. skarżący złożył skargę do sądu administracyjnego na powyższą uchwałę. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarga W. F. spełnia dwie przesłanki z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie dotyczy uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej (dot. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) oraz spełnia wymóg bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nie wypełnia natomiast pozytywnej przesłanki zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynikającej z art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), a także uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07. Zgodnie z brzmieniem uchwały do skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ma zastosowanie przepis art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. Z art. 53 § 1 wynika termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi w przypadku gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Natomiast stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a w przypadku kiedy organ nie udzieli odpowiedzi, strona może wnieść skargę w terminie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd pierwszej instancji uznał, że jedynym warunkiem jest bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszeń, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 35 kpa). Organ gminy, w ocenie Sądu, powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 kpa, przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Skarżący nie musi oczekiwać na odpowiedź organu, ma prawo wnieść skargę do sądu przed uzyskaniem odpowiedzi, a skarga taka nie będzie uznana za przedwczesną. Przesłanka bezskuteczności wezwania jest zachowana zarówno wówczas gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi, jak i wtedy gdy organ nie zajmie stanowiska w sprawie i nie udzieli odpowiedzi. W każdym z tych przypadków będzie miał zastosowanie inny termin. Termin trzydziestodniowy będzie biegł od doręczenia odpowiedzi organu gminy, pod warunkiem, iż doręczenie to nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od wezwania, chyba, że skarżący złoży skargę wcześniej nie czekając na odpowiedź. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi, wówczas skarżący powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszeń prawa. W przedmiotowej sprawie Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na złożone wezwanie. Pismo z dnia 17 czerwca 2008r., na które powołuje się skarżący, jest w istocie skierowane do Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa przez Prezydenta Miasta Krakowa i zawiera stanowisko organu wykonawczego gminy w sprawie. Fakt, że zostało ono doręczone do wiadomości skarżącemu nie stanowi odpowiedzi, gdyż nie pochodzi od organu. W konkluzji Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że termin do złożenia skargi do sądu administracyjnego upływał w dniu 21 lipca 2008r., zaś skarga wpłynęła w dniu 29 lipca 2008r. czyli po upływie terminu i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia 29 września 2008r. nie zgodził się W. F. i w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a szczególnie: - art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, że dwa pisma otrzymane przez pełnomocnika skarżącego w dniu 30 czerwca 2008r. (pismo Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa nr BR-03.0150-61/08 i pismo zawierające stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa) nie zawierają cech pozwalających uznać je za odpowiedź organu, o której mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a. Z treści obu pism wynika, że można je traktować jako odpowiedź organu udzieloną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym; - art. 7,8,9 kpa poprzez akceptowanie przez Sąd takiego działania organów administracji, które nie pogłębia zaufania obywateli, narusza słuszne ich interesy, nie informuje stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący w dniu 30 czerwca 2008r otrzymał dwa pisma. Pierwsze z nagłówkiem "Przewodnicząca Rady Miasta Krakowa" z informacją o przekazaniu pełnomocnikowi pisma "będącego odpowiedzią na złożone w trybie art. 101 ustawy samorządowej wezwanie do naruszenia interesu prawnego". W drugim piśmie zawarta była treść odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie. Potraktowanie tego pisma inaczej narusza, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zasadę wyrażoną w art. 8 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny działać w taki sposób żeby pogłębiać zaufanie obywateli do Państwa. Na poparcie swego stanowiska wnoszący kasację przytoczył fragment pisma cyt. "nie znajduję podstaw do uwzględnienia wezwania", co potwierdza, że skarżący miał prawo odczytać to pismo jako odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy Sąd związany był granicami skargi. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. Na podstawie powołanych przepisów skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, natomiast skargę wniesioną po terminie Sąd odrzuca. W paragrafie pierwszym art. 53 został wprowadzony termin do wniesienia skargi w przypadku zaskarżania aktów (rozstrzygnięć), które są doręczane skarżącemu. Termin ten, wynoszący trzydzieści dni, został powiązany z dniem doręczenia skarżącemu zaskarżonego aktu. Oznacza to, że termin ten ma zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest jakiekolwiek rozstrzygniecie (akt) organu administracji publicznej, które podlega doręczeniu skarżącemu i może być zaskarżone do sądu administracyjnego. Takimi rozstrzygnięciami są decyzje i postanowienia administracyjne, których doręczenie stronie jest obowiązkiem organu wynikającym z przepisu prawa (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007r. sygn. akt II OPS 2/07 , publ. ONSAiWSA2007/3/60). Odpowiedź rady gminy na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie podlega obowiązkowemu doręczeniu stronie wnoszącej wezwanie. Żaden przepis prawa nie obliguje rady gminy do udzielenia takiej odpowiedzi, nie przysługują również od niej środki zaskarżenia. Wobec tego Sąd, pomimo błędnego uzasadnienia co do przepisu art. 53 § 1 p.p.s.a., nie dopuścił się jego naruszenia. Zarzut nieuznania przez Sąd pierwszej instancji pism Przewodniczącej Rady Miasta Krakowa i Prezydenta Miasta Krakowa za odpowiedź organu, o jakiej mowa w art. 53 § 1 p.p.s.a w zw. z ar. 101 ustawy o samorządzie gminnym, również należy uznać za chybiony. Po pierwsze dlatego, iż w art. 53 § 1 jest mowa o rozstrzygnięciu w sprawie (władczym akcie organu administracji publicznej podjętym w sprawie indywidualnej określonego podmiotu), co jak wykazano wyżej nie jest pojęciem tożsamym z odpowiedzią na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Po wtóre powołane pisma nie mogą stanowić odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w rozumieniu art. 101 ustawy samorządowej, gdyż nie pochodzą od Rady Miasta Krakowa, do której wezwanie zostało przez skarżącego skierowane. Rada miasta jako organ stanowiący i kontrolny wyraża swoją wolę w postaci uchwał podejmowanych w trybie art. 14 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem pisma te zawierające stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa zaprezentowane Przewodniczącej Rady Miejskiej są informacją dla (jak wynika z rozdzielnika pisma) Komisji Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska RMK i radnych Krakowa. Przesłanie go zaś do wiadomości pełnomocnikowi skarżącego nie może być uważane za odpowiedź na wezwanie do usunięcie naruszenia prawa. Skarga kasacyjna podkreśla, iż sformułowanie cyt. "nie znajduje podstaw do uwzględnienia wezwania" dawało podstawę skarżącemu do przyjęcie, iż jest to odpowiedź na jego wezwanie. Jeżeli nawet przyjąć, że skarżący mógł źle zinterpretować pisma, to trzeba mieć na uwadze, że był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, któremu doręczono wymienione pisma, co powinno wykluczać błędne rozumowanie skarżącego. W takiej sytuacji należy przyjąć, iż odpowiedź Rady Miasta Krakowa na wezwanie do usunięcie prawa nie została udzielona, wobec tego skarga do sądu administracyjnego winna być wniesiona, stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a, w terminie sześćdziesięciu dni od doręczenia organowi wezwania. Powyższe dowodzi, że Sąd pierwszej instancji, zgodnie z prawem odrzucił skargę wniesioną po upływie terminu i tym samym nie naruszył art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a Zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa zatem niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 7,8,9 kpa. Autor skargi kasacyjnej poza przytoczeniem ogólny zasad postępowania administracyjnego, jak pogłębianie zaufania obywateli do działania organów, które nie naruszają ich słusznego interesu oraz informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, nie wykazał w czym przejawiało się naruszenie tych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny, jak wskazano na wstępie, będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie jest uprawniony do formułowania za stronę zarzutów. Na marginesie można dodać, iż w art. 53 § 2 p.p.s.a. wprowadza terminy do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia, które nie są doręczane skarżącemu. Terminy te dotyczą wnoszenia skargi na czynności organu. Chodzi tu o takie akty, które mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa aktem, który strona zamierza zaskarżyć i w tych przypadkach terminy do wniesienia skargi zostały powiązane z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Skoro zaskarżany do sądu akt, w niniejszej sprawie uchwała rady gminy, nie jest wydany w postępowaniu administracyjnym, które przewiduje środki zaskarżenia w tym postępowaniu i nie nakłada obowiązku doręczenia aktu skarżącemu, to skarga do sądu administracyjnego może być wniesiona, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa i z tym wezwaniem wiążą się terminy do wniesienia skargi. Jest to termin trzydziestu dni, który ma zastosowanie gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Trzeba mieć jednak na uwadze, że przedmiotem zaskarżenia jest akt, a nie odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast termin sześćdziesięciu dni ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie udzieli dopowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Należy wskazać, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie mają zatem tu zastosowania terminy wskazane w art. 35 kpa (na co błędnie wskazywał Sąd w zaskarżonym postanowieniu). Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest bezskuteczne wezwanie do usunięcie naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi, jak również gdy nie zajął stanowiska w sprawie i nie udzielił odpowiedzi (zob. powołana wyżej uchwała z 2 kwietnia 2007r.). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji postanowienia.