IV SA/Wa 2350/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Katarzyna Tomiło, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2008 r. sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Rady miasta W. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę - Uchwałą z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] Rady Miasta W. uchwaliła studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego W. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła E. S. podnosząc zarzut, iż uchwała ta narusza jej interes prawny poprzez naruszenie prawa własności, którego treść określa art. 140 kc, a które to naruszenie pozostaje w związku z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. Ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej ustalenia studium są wiążące co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym. Stanowi to ustawową zasadę tworzenia planu miejscowego. Plan miejscowy jest z kolei aktem prawa miejscowego (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kształtującym sposób wykonywania prawa własności (wraz z innymi przepisami prawa). Procedura tworzenia planu miejscowego wskazuje, iż ustawodawca nakazuje uwzględnić ustalenia studium organowi sporządzającemu projekt planu miejscowego, a następnie, przed uchwaleniem planu miejscowego, rada gminy dokonuje oceny jego zgodności z ustaleniami studium i dopiero po pozytywnej ocenie może plan uchwalić. Działania organu sporządzającego projekt planu miejscowego oraz wywiązanie się przez radę gminy z obowiązku dokonania oceny zgodności planu (przed uchwaleniem) z ustaleniami studium, ocenia wojewoda w ramach uprawnień nadzorczych, przez pryzmat przesłanek określonych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, szczególnie przez pryzmat zachowania zgodności ustaleń planu miejscowego z ustaleniami studium, jako ustawowej zasady tworzenia planu. Powyższe, zdaniem skarżącej oznacza, że ustalenia studium, poprzez ustawowe powiązanie z dopuszczalnością określenia przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, oddziałują w istocie na sferę nie tylko wykonywania prawa własności, lecz również na sferę samej istoty własności wynikającej z art. 140 kc, a polegającej na korzystaniu przez właściciela z nieruchomości z wyłączeniem innych osób. Według art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, naruszenie własności może być dokonane tylko w drodze ustawy i tylko w sposób nie naruszający istoty własności. Podobnie stanowi również art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty własności należy zatem, zdaniem skarżącej, uznać w istocie za wywłaszczenie z prawa własności, a to z kolei jest możliwe tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Ustalenia studium wskazujące na cele ogólnodostępne, nie będące jednak celami publicznymi, skutkują w istocie związaniem gminy przy tworzeniu planu miejscowego ustaleniem takiego samego przeznaczenia, które z kolei pozostaje w sprzeczności z istotą własności wynikającą z art. 140 kc (tj. korzystanie z nieruchomości przez właściciela z wyłączeniem innych osób), a więc i w sprzeczności z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Konsekwencją ustawowego umocowania ustaleń studium dla gminy przy ustalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - jest niemożliwość kwestionowania ustaleń planu bez podważania zapisów studium. W ocenie skarżącej gmina będzie mogła zatem przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powołać się na ustalenia studium jako wystarczające źródło ustalenia przeznaczenia jej nieruchomości na cele ogólnodostępne, nie będące jednakże celami publicznymi, co z kolei skutkować będzie tym, że ograniczenie własności nastąpi nie na podstawie ustaw (jak to jest w przypadku celów publicznych), lecz na podstawie ustaleń studium przeniesionych do planu miejscowego. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje na bezwzględną nieważność studium i planu miejscowego, jeżeli przy ich opracowywaniu lub uchwalaniu naruszono zasady ich sporządzania albo w sposób istotny (mający wpływ na wynik lub zakres ustaleń) naruszono tryb ich sporządzania. Oceny tego dokonuje wojewoda, jako organ badający legalność tych aktów przed ich publikacją w dzienniku urzędowym województwa, oraz sąd administracyjny na skutek skargi złożonej przez wojewodę albo przez podmiot, którego interes prawny danym aktem został naruszony (art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Oznacza to zdaniem skarżącej, że obecnie do sądu administracyjnego należy ocena studium w ramach powołanego art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, przy podejmowaniu uchwały w sposób istotny naruszono procedury tworzenia Studium. W dniu [...] października 2006 roku Rada Miasta W. uchwałą nr [...] uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta W. Integralną częścią uchwały jest część graficzna, oraz załącznik nr 3 z listą uwag wniesionych do Studium obejmujących uwagi nieuwzględnione przez Prezydenta W. oraz sposób ich rozpatrzenia przez Radę Miasta W. Przedmiotem rozpatrzenia przez Radę W. była m.in. uwaga zarejestrowana pod numerem [...] złożona w terminie w dniu 18 maja 2006 roku (załącznik do zarządzenia Prezydenta poz. [...]), w której wniesiono o przeznaczenie działek nr [...], [...] z obrębu [...] oraz działek nr [...], [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w dzielnicy [...] pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Prezydent Miasta W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 roku rozstrzygnął m.in. w/w uwagę nr [...]. Zgodnie z treścią załącznika do rozporządzenia uwaga ta nie została uwzględniona, ponieważ "jest zgodna z ustaleniami Studium". W załączniku nr 3 do w/w Uchwały o Studium, Rada Miasta W. nie zmieniła w tym punkcie zarządzenia Prezydenta (poz. [...]). Tymczasem na rysunku stanowiącym integralną część uchwały, teren w/w działek oznaczony jest symbolem "ZL" - tereny zieleni leśnej, a więc niezgodnie z treścią uchwały. Istotnym naruszeniem procedury tworzenia Studium zdaniem skarżącej jest to, że Rada Miasta W. podtrzymała twierdzenie Prezydenta Miasta W., który uznał, że omawiana uwaga nie wymaga uwzględnienia, gdyż jest zgodna z ustaleniami Studium, podczas gdy twierdzenie Prezydenta pozostaje w sprzeczności z rysunkiem Studium, według którego teren objęty powołaną uwagą oznaczony jest symbolem "ZL" i przeznaczony jest pod zieleń leśną. Naruszenie procedury tworzenia Studium polega, zdaniem skarżącej również na tym, że niezgodnie z rzeczywistością rozpatrywano przedmiotową uwagę. Uznanie omawianej uwagi za odpowiadającą ustaleniom Studium, wbrew rzeczywistym ustaleniom Studium, spowodowało, że wskazane organy nie odniosły się do zgłoszonej uwagi jako w istocie nie uwzględnionej w ustaleniach Studium. Przedmiotem rozpatrzenia przez Radę W. była również uwaga zarejestrowana pod numerem [...], złożona w terminie w dniu 17 maja 2006 roku, dotycząca gruntu położonego przy ul. [...] w dzielnicy [...], w której wnoszono o: 1. zmianę projektowanego przeznaczenia terenu z ZP1 - z ogólnodostępnej zieleni na funkcje zabudowy mieszkaniowej M 1 i M 2, oraz 2. ustalenie granicy obszaru objętego ochroną w oparciu o opinie geologiczne wykonane pod kątem wpływu inwestycji na stateczność [...] (wniosek tej treści został złożony również w dniu 11 maja 2004 roku już w trakcie prac nad studium). Prezydent Miasta W. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] października 2006 roku rozstrzygnął m.in. również omawianą uwagę i jej nie uwzględnił (załącznik do rozporządzenia Prezydenta poz. [...] i [...]), a Rada W. również w tych punktach nie zmieniła rozporządzenia Prezydenta. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że teren ten stanowi powiązanie przyrodnicze [...] ze [...] i położony jest w systemie Przyrodniczym Miasta (załącznik nr 3 do Studium poz. [...]). W treści Studium obszar ten zakwalifikowano jako teren wyłączony spod zabudowy (rozdz. [...] pkt.[...] Studium) i oznaczono na rysunku symbolem "ZL" - zieleń leśna. Cały ten obszar w trakcie opracowania ogólnego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta W. uchwalonego uchwałą Rady Miasta W. nr [...] z dnia [...] września 1992 roku uzyskał zgodę Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Obszar ten oznaczony jest numerem ,,[...]" na mapie stanowiącej załącznik do pisma Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej nr [...] z dn. [...].09.1992 roku. Nie jest to więc zdaniem skarżącej, teren zieleni leśnej ani faktycznie (nie zadrzewiony i zbyt mały), ani formalnie w rozumieniu ustawy o lasach, ani W rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym, ani w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zdaniem skarżącej wniosek zawarty w uwadze do Studium nie naruszał ustawy z 4 lutego 1994 roku prawo geologiczne i górnicze, a wręcz przeciwnie obligował do uwzględniania warunków geotechnicznych gruntu. Ponadto, w rozstrzygnięciu nie wskazano przepisów ustawy z 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody, na którą się powołano. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zaskarżonej uchwały Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady, ingerować w prawa i obowiązki obywateli, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W wyroku z dnia 23 maja 2006 roku, II OSK 591/05 (Wspólnota 2007/35/46) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących. Właściciele nieruchomości, które są przedmiotem ustaleń zawartych w studium mają, zdaniem Sądu, uprawnienie do zaskarżenia uchwały w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne jest wykazanie w konkretnym przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie doszło do tego rodzaju naruszeń prawa. Nie może być podstawą uchylenia zaskarżonej uchwały zarzut naruszenia przysługującego skarżącej prawa własności. Prawo własności jest prawem bardzo silnie chronionym, ale nie jest prawem absolutnym. Również to prawo podlega ograniczeniom. Wynika to wprost z treści art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z którego wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jedną z ustaw, które ograniczają prawo własności jest ustawa z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.). Instrumentem ingerencji w prawo własności przewidzianym w tej ustawie jest obowiązek uchwalenia przez gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz poprzedzającego go studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego. W wyroku z dnia 17 stycznia 2006, II OSK 178/05 (LEX nr 196419) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt interesów. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń, w szczególności zakaz taki nie wynika z przepisów Konstytucji, które choć chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne". Powyższy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w pełni podzielić. Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej, że zawarte w studium ograniczenia prawa własności należącej do niej nieruchomości naruszają istotę prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie. W przypadku skarżącej prawo własności należących do niej działek doznało ograniczeń jednakże istotne uprawnienia skarżącej zostały zachowane. Skarżąca nie może wprawdzie zagospodarować działek poprzez przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe jednakże nie została pozbawiona możliwości ich zagospodarowania w ogóle. Może też swobodnie zbywać posiadane nieruchomości. Ograniczenia prawa własności wynikające ze studium nie wykraczają poza granice określone w art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie jest rolą sądu administracyjnego wydawanie organom administracji wiążących poleceń w jaki sposób mają być zagospodarowane nieruchomości na terenie gminy. Sąd nie może zastępować w tej kwestii organów gminy. Rolą Sądu jest dokonanie kontroli czy organy gminy racjonalnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu powody nieuwzględnienia uwag skarżącej zostały racjonalnie uzasadnione. Działki o nr ew. [...], [...], [...] i [...], których dotyczy uwaga nr [...], przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniowo - usługową. Odmowa uwzględnienia uwagi została uzasadniona tym, że jest on zgodna z ustaleniami studium. Z nadesłanej przez Urząd Miasta W. informacji z dnia 24 czerwca 2008 roku (k - 60) wynika, że należąca do skarżącej działka o nr ew. [...] znajduje się w liniach rozgraniczających projektowanej ulicy [...]. Z nadesłanego do Sądu wyrysuj (k - 65) wynika, że działka ta znajduje się w rejonie oznaczonym M 1.20. Brak jest podstaw do kwestionowania argumentów uzasadniających powody nieuwzględnienia uwagi nr [...]. Zdaniem Sądu racjonalnie uzasadnione zostały powody odmowy zamiany przeznaczenia terenu ZP 1 (ogólnodostępna zieleń) na funkcje zabudowy oraz wniosek o zmianę zapisu dotyczącego obszarów narażonych na niebezpieczeństwo osuwania się mas ziemnych. Uzasadnienie nieuwzględnienia uwagi nie musi być szczegółowe i obszerne. Wystarczającym jest wskazanie podstawowych powodów odmowy uwzględnienia uwagi. Zdaniem Sądu gmina ma prawo wskazać w studium treny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej lokalnej społeczności w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Nie oznacza to oczywiście możliwości swobodnego dysponowania tego rodzaju terenami przez osoby inne niż ich właściciel. Gmina, która przeznaczyła tereny prywatne na tereny zieleni ogólnodostępnej będzie musiała uzyskać tytuł prawny do tych terenów. Nie jest jednak konieczne uzyskanie takiego tytułu prawnego przed przystąpieniem do uchwalenia studium oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z powyższych względów na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.