IV SA/Gl 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Asesor WSA Edyta Żarkiewicz Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Janecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych uchyla zaskarżone postanowienie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C., decyzją z dnia [...] Nr [...], wydaną na podstawie art. 54 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 z późn. zm.) i art. 105 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. - Szpital w C., umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji przyznającej prawo do korzystania z bezpłatnej opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych dla zmarłej L. S. Decyzja ta została doręczona wnioskodawcy, który został uznany za stronę postępowania administracyjnego. W jej uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, iż L. S. przebywała na oddziale szpitalnym w C., gdzie zmarła w dniu [...], a jej konkubent – K. W. nie wyraził zgody na przeprowadzenie wywiadu i także zmarł w nocy z dnia [...]. Nadto, z relacji sąsiadów wynika, że nie utrzymywali oni żadnych stosunków sąsiedzkich. W związku z powyższym nie było możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, który jest warunkiem wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i ma na celu ustalenie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z póżn. zm.), jak również stwierdzenia braku okoliczności, wymienionej w art. 12 tej samej ustawy. W tej sytuacji organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie administracyjne przeprowadzone z wniosku Powiatowego Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. - Szpital w C. stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. W odwołaniu od tej decyzji Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B., zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie przepisu art. 7 w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez błędne przyjęcie, iż w sprawie nie zachodzi możność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz naruszenie art. 7 K.p.a. poprzez zaniechanie czynności prowadzących do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wniósł o uchylenie w całości decyzji pierwszoinstancyjnej i uznanie, że śmierć pacjenta nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym. W uzasadnieniu odwołania podkreślił, że wbrew błędnemu twierdzeniu organu pierwszej instancji niemożność przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego nie stoi na przeszkodzie w wydaniu decyzji potwierdzającej prawo L. S. do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Dodał, iż czynności polegających na przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego nie można zawężać wyłącznie do czynności polegających na zebraniu informacji bezpośrednio od zainteresowanego lub jego członków rodziny. Sposób przeprowadzenia tego wywiadu bardzo dokładnie określa ustawa o pomocy społecznej oraz wydane na podstawie przepisu art. 107 ust. 6 tejże ustawy rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 roku w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 77, poz. 672). Wskazane przepisy przewidują bardzo dużą liczbę różnorakich środków przy pomocy, których pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy uzyskuje niezbędne informacje. Przy tym jest oczywiste, że ustalenie przez tego pracownika braku jakiejkolwiek rodziny wcale nie oznacza braku możliwości przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego, lecz jest właśnie wynikiem przeprowadzonego wywiadu. Tymczasem organ administracyjny pierwszej instancji w niniejszej sprawie ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że z uwagi na śmierć pacjenta – L. S. i jej konkubenta nie jest możliwe przeprowadzenie wywiadu. Wniosek ten jest nieprawidłowy, ponieważ oznacza, że rodzinny wywiad środowiskowy można przeprowadzić wyłącznie w drodze bezpośredniej rozmowy z osobą, której ten wywiad dotyczy, co nie jest prawdą. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i umorzyło postępowanie tego organu. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w myśl art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zdaniem tego organu, z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że szpital nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, bowiem ma tylko interes faktyczny i nie można uznać, iż ma również interes prawny. Nadto, stroną niniejszego postępowania powinna być tylko zmarła pacjentka – L. S. W związku z tym Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. nie będąc stroną prowadzonego postępowania nie mógł otrzymać żadnej decyzji we wnioskowanej przez siebie sprawie i dlatego organ odwoławczy zmuszony był uchylić wadliwą decyzję organu pierwszej instancji i umorzyć postępowanie administracyjne. Niezadowolony z rozstrzygnięcia Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzając, że stanowisko zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie jest prawidłowe i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazał, że wszczęcie w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, choć zmierza do potwierdzenia prawa pacjenta, nastąpiło nie na wniosek tego pacjenta, lecz na wniosek zakładu opieki zdrowotnej, który udzielił pacjentowi świadczeń opieki zdrowotnej. W ocenie skarżącego, jego legitymacja do złożenia wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne wynika wprost z art. 54 ust. 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Powyższy przepis świadczy o posiadaniu przez tego wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych bezpośrednio wpływa na sferę prawną zakładu opieki zdrowotnej, gdyż w przypadku braku takiej decyzji skarżącemu przysługuje roszczenie o pokrycie kosztów leczenia wyłącznie przeciwko samemu pacjentowi. Jednocześnie wydanie decyzji potwierdzającej prawo pacjenta do tych świadczeń powoduje, że skarżący zakład opieki zdrowotnej traci jakiekolwiek roszczenia w stosunku do pacjenta, natomiast uzyskuje roszczenia, które może bezpośrednio dochodzić od Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie skarżącego chybiony jest argument organu odwoławczego, zgodnie z którym śmierć pacjentki uniemożliwia przeprowadzenie wywiadu środowiskowego warunkującego wydanie przedmiotowej decyzji, a co za tym idzie taka sytuacja nie może prowadzić do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania i jego umorzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniosło, iż po myśli art. 28 K.p.a. Powiatowy Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Natomiast przymiot ten ma osoba świadczeniobiorcy, a więc zmarła L. S. Zatem, skoro w sprawie zachodziła wątpliwość, czy skarżący jest stroną postępowania, to rozpatrując odwołanie wadliwie wydano rozstrzygniecie merytoryczne w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a nie umorzono postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 tego samego Kodeksu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Rozpatrując wniosek skarżącego organ pierwszej instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 K.p.a.). Tym samym nie rozstrzygając sprawy, co do istoty, zakończył postępowanie administracyjne. Przy czym decyzja administracyjna rozpatrywana jako akt procesowy odróżnia się od postanowienia tym, że odnosi się do przedmiotu postępowania administracyjnego, a nie do niektórych tylko czynności postępowania (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004). Samo zaś prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 K.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Cechy charakterystyczne systemu instancyjnego sprowadzić można, po pierwsze, do totalności, co oznacza, że każde rozstrzygnięcie może być skontrolowane; po drugie, do wnioskowości, czyli sytuacji, w której tylko wskutek inicjatywy uprawnionego podmiotu (strony lub osoby działającej na prawach strony) może zostać uruchomione postępowanie przed organem wyższej instancji; po trzecie, inicjatywa uprawnionego podmiotu, co należy stanowczo podkreślić, ma prowadzić do procesowego sposobu rozpoznania sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, a nie tylko kontrola zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do tego rozstrzygnięcia. Zauważyć jednak przyjdzie, że ponowne merytoryczne rozparzenie sprawy może nastąpić tylko w przypadku wniesienia odwołania, jako inicjatywy dokonanej przez uprawniony podmiot (strony lub osoby działającej na prawach strony). Stosownie do treści art. 127 § 1 K.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie. Natomiast stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny bądź obowiązek (art. 28 K.p.a.). Oznacza to, że odwołanie może wnieść uprawniony podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyło postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może zostać wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego a więc normy prawnej, która stanowi podstawę uprawnienia lub obowiązku, przy czym interes prawny strony może wynikać zarówno materialnego prawa administracyjnego, jak i prawa cywilnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, czy też wyrok z dnia 19 stycznia 1982 r., sygn. akt SA/Kr 617/81, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 1/82, poz. 11). Tak więc, aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Odnośnie stosowania wymienionego powyżej art. 127 K.p.a., w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prezentowane były dwa stanowiska. W pierwszym - organ odwoławczy, ustalenia dotyczące przymiotu strony może dokonać bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący nie jest stroną postępowania, stwierdzić postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Zgoda na dopuszczalność wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. oznacza jednak akceptację rozstrzygania w trybie pozaprocesowym, z jednoczesnym wyłączeniem ustanowionych w postępowaniu administracyjnym gwarancji ochrony praw strony. Mówiąc inaczej, przyjęcie takiej koncepcji oznacza niczym nieusprawiedliwione odstępstwo od modelowych cech systemu instancyjnego, przy czym ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem, zgodnie z art. 136 K.p.a. Według drugiej koncepcji, w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość czy odwołujący jest stroną postępowania, organ odwoławczy winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze. Dotychczasowe uwagi mogą uprawniać do następującego wniosku - nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 K.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie to nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, jak również nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń skarżącego z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Wątpliwość prawną odnośnie kwestii charakteru rozstrzygnięcia w przypadku braku przymiotu strony w sensie materialnoprawnym, osoby odwołującej się, rozstrzygnął już wcześniej skład orzekający siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę, sygn. akt OPS 16/98, której teza brzmi: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (publ. ONSA 1999/4/119, Prok.i Pr. 1999/10/40, Wokanda 1999/11/35, Lex nr 37956). Powyższe stanowisko podziela w pełni skład orzekający rozpatrujący niniejszą sprawę. Zaznaczyć jeszcze raz przyjdzie, że jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie nie zostanie, w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego, pozytywnie zweryfikowane należy wydać decyzję o jego umorzeniu, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Ustalenie braku takiej przesłanki w zakresie istnienia interesu prawnego odwołującego, co miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, nakłada na organ odwoławczy obowiązek zakończenia postępowania w taki sposób, ponieważ nie ma podstaw do jej rozstrzygania, co do istoty sprawy. W stanie rzeczy należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. mimo, iż nie uznał odwołującego za stronę tego postępowania administracyjnego naruszył przepisy postępowania odwoławczego, a mianowicie wymieniony już powyżej art. 138 § 1 pkt 2 i art. 127 § 1 w związku z art. 16 K.p.a., tj. zasadą trwałości decyzji administracyjnych. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia z przyczyn wskazanych powyżej nie upoważnia Sądu do merytorycznej oceny niniejszej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zadaniem organu odwoławczego będzie podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego i jednoznacznego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. W tym celu konieczne będzie dokonanie wszechstronnej analizy całego materiału dowodowego i uzasadnienie zajętego w sprawie stanowiska i to w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, iż nie istnieje norma prawna, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku skarżącego w przedmiotowej sprawie może stanowić podstawę do stwierdzenia, że nie posiada on przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. (zob. również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 849/06, Lex nr 323805). Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku i nie zawarł rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 tej samej ustawy, które zdaniem Sądu jest obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nadaje się ze swej istoty do wykonania w zakresie swych skutków materialnoprawnych.