II OSK 145/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) sędzia NSA Janina Kosowska Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1032/08 w sprawie ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczna 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Miasta i Gminy Piaseczno na rzecz J. K. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., IV SA/Wa 1032/08, oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 października 2007, nr 359/XIV/2007 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczna. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rada Miejska w Piasecznie uchwałą nr 359/XIV/2007 z dnia 17 października 2007 r. uchwaliła miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego części miasta Piaseczna dla obszaru wyznaczonego od zachodu, północy i wschodu granicą administracyjną z gminą Lesznowola oraz od południa osią istniejącej ulicy Orężnej (opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego nr 251, poz.7390 z dnia 5 grudnia 2007 r.). b) J. K. w dniu 2 kwietnia 2008 r. wezwała Radę Miejską w Piasecznie, w trybie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591 dalej zwana "u.s.g.") do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr 359/XIV/2007 z dnia 17 października 2007 r. W uzasadnieniu wezwania wskazała, iż jako właścicielka działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] położonej w Piasecznie, posiada interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały, która została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na przeznaczeniu południowego fragmentu tej działki pod projektowaną drogę dojazdową oznaczoną symbolem 2 KDD, czym naruszono konstytucyjne prawo do własności. c) Uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Rada Miejska w Piasecznie odpowiadając na wezwanie, wskazała na jego bezzasadność, gdyż w ocenie Rady, nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, konsekwencją czego było odrzucenie skargi. d) W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K., na podstawie art.101 ust.1 u.s.g., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie nr 359/XIV/2007 z dnia 17 października 2007 r. w części dotyczącej przeznaczenia południowego fragmentu działki nr [...] pod drogę oznaczoną na rysunku planu symbolem 2 KDD i określoną w treści planu w § 24 ust.1 pkt 3. Podstawą odrzucenia przez Radę Miejską w Piasecznie jej wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie może być sposób rozstrzygnięcia przez Burmistrza, a następnie Radę wniesionych w toku procedury planistycznej uwag do projektu planu. Na potwierdzenie słuszności swojej skargi, skarżąca powołała się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2002 r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu planu, wydanego na skutek rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, od wyroku NSA - Ośrodka Zamiejscowego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2000 r., załączając uzasadnienie wyroku jako dowód w sprawie. 2. Wyrokiem z dnia 6 października 2008 r., IV SA/Wa 1032/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 października 2007, nr 359/XIV/2007. Art.3 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm., zwanej dalej "u.plan.zagos.prz.") stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art.6 u.plan.zagos.prz.). Współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści własności stanowi przewidziane w art.140 kodeksu cywilnego przedmiotowe ograniczenia w sposobie wykonywania tego prawa. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą bezpośrednio wprowadzać zmian w stosunkach własnościowych, lecz wpływają na sposób wykonywania prawa własności (art.6 u.plan.zagos.prz.). Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania własności, a w krańcowych przypadkach przy wykorzystaniu terenu na cele przeznaczone w planie dla realizacji celów publicznych może prowadzić do wywłaszczenia prawa własności. Uchwalając plan miejscowy gmina może przeznaczać na realizację celów publicznych nie tylko grunty skomunalizowane bądź należące do Skarbu Państwa, lecz może przeznaczać na takie cele grunty stanowiące własność osób fizycznych i prawnych. W tej mierze brak jest ustawowych ograniczeń. Zakaz taki nie wynika również z przepisów Konstytucji RP, które chronią prawo własności, lecz równocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art.21). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2000 r. sygn. P 11/98 stwierdził, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako "ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom, a tym samym, także ochrona własności nie może mieć absolutnego charakteru. W wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. K 27/00 Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż interpretacja przepisów konstytucyjnych dotyczących prawa własności musi brać pod uwagę całokształt przepisów konstytucyjnych. W świetle art.64 ust.3 oraz art.31 ust.3 Konstytucji warunkami dopuszczalności ograniczeń praw własności są: ustawowa forma ograniczenia, istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia, funkcjonalny związek ograniczenia z realizacją wskazanych w art.31 ust.3 Konstytucji wartości oraz zakaz naruszania istoty prawa własności. Bezzasadnie skarżąca zarzuca, iż zaskarżona uchwała narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności. Zgodnie z kwestionowanym planem sporna droga nie obejmuje tylko działki skarżącej, lecz i należące do innych osób. Skarżąca nie jest zainteresowana przeprowadzeniem nowej drogi, bowiem należąca do niej nieruchomość przylega do innej drogi. Droga dojazdowa oznaczona symbolem 2 KDD została częściowo wydzielona z działki skarżącej (a także innych działek). Droga ta została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (oznaczonym symbolami od 1MN - do 6 MN, 21 MN) i stanowiącą część układu komunikacyjnego, poprzez który teren ten uzyska dostęp komunikacyjny do drogi zbiorczej (ul. Okrężna) 1KZ poprzez drogę lokalną 1KDL. Wskazuje to, że droga 2KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zadaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. W tym przypadku interes ogólny przeważa nad indywidualnym interesem skarżącej. Rada Miejska w Piasecznie dochowała obowiązujących postanowień zawartych w art.17 i art.20 u.plan.zagos.prz., które określają szczegółowo procedurę sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. 3. W skardze kasacyjnej J. K. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art.1 ust.2 pkt.1-9, art.17, art.19 art.20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art.2, art.31 ust.3, art.64 ust.1-3 Konstytucji; Zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania art.141 ust.4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a. "), które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym orzeczeniu całkowicie pominął kwestię, iż nieruchomości położone w obszarze urbanistycznym od 1 MN do 6 MN oraz 21 MN, którym to projektowana droga 2 KDD ma zapewnić dostęp do ulicy zbiorczej (ul. Orężnej) mają zapewniony dostęp do ulicy Orężnej poprzez ulicę Berberysów (2 KDD i 3 KDD) a następnie ulicę Irysów (1 KDD i 1 KDL) a także poprzez nieruchomość położoną w obszarze planistycznym 4 MN/U, gdzie ustanowiona została służebność drogi koniecznej dla tych nieruchomości. Wynika to z treści wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, znak UiA 7328/M/466/08 i jest bezsporne. Wobec tego nie ma konieczności prowadzenia drogi 2 KDD przez część nieruchomości oznaczonej jako działka [...] stanowiącą własność skarżącej. Sąd I. instancji przyjmując, iż planowana droga 2 KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, nie uzasadnił, jakie okoliczności określone w art.1 ust.2 pkt.1-9 u.plan.zagos.prz. uzasadniają planowanie tej drogi na nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy wskazane wyżej nieruchomości mają zapewniony dostęp do ulicy Orężnej, bez konieczności planowania tej drogi na nieruchomości skarżącej. Tym samym Sąd naruszył art.1 ust.2 pkt. 1 - 9 u.plan.zagos.prz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mając na względzie konstytucyjne gwarancje prawa własności, nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym również w niezbędnym zakresie ochrony prawa własności (art.1 ust.2 pkt 5 u.plan.zagos.prz.). Sprawowanie przez gminę tzw. władztwa planistycznego oznacza więc z jednej strony obowiązek uwzględnienia w niezbędnym zakresie zarówno celów i zadań publicznych (lokalnych i ponadlokalnych), jak i interesów indywidualnych, zwłaszcza tych prawem chronionych, a równocześnie - oznacza obowiązek ścisłego przestrzegania ustawowych zasad planowania przestrzennego. Zasady te nie zostały spełnione, czym WSA naruszył art.2 Konstytucji oraz art.64 ust.1 - 3 Konstytucji. Warunkiem ograniczenia prawa własności skarżącej poza spełnieniem innych przesłanek jest istnienie w państwie demokratycznym konieczności wprowadzenia ograniczenia. W niniejszej sprawie konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej nie zaistniała, z uwagi na fakt, iż opisane wyżej nieruchomości mają dostęp do drogi zbiorczej (ul. Orężnej) i nie ma konieczności planowania drogi 2 KDD przez nieruchomość skarżącej. Tym samym oddalenie skargi przez WSA skutkowało naruszeniem przepis art.31 ust.3 Konstytucji. Sąd I. instancji przyjmując, iż konieczność ograniczenia prawa własności skarżącej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego istnieje, winien był wykazać, że jest to uzasadnione ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny albo ochronę środowiska, zdrowia, moralności publicznej bądź wolności i praw innych osób. Bez znaczenia jest podnoszona przez WSA na uzasadnienie tezy przeciwnej okoliczność, iż "sporna droga nie obejmuje tylko działki skarżącej, lecz i należące do innych osób". Motywacja taka nie jest usprawiedliwiona z punktu widzenia wskazanych wyżej przepisów Konstytucji. Nieruchomość oznaczona jako działka [...] jest zabudowana domem mieszkalnym, usytuowanym w ten sposób, że jego okna skierowane są na projektowaną drogę 2 KDD. Ta okoliczność powinna być szczegółowo rozważona, w kontekście zasad planowania przestrzennego. Również konieczność planowania drogi o szerokości 10 m. nie została uzasadniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadził ocenę legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Piaseczna jedynie do kontroli jej zgodności z art.17 i 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując jedynie, iż nie doszło do naruszenia wskazanych przepisów. Głównym zarzutem skargi było naruszenie przez zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 października 2008 r. prawa własności skarżącej. Tym samym uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA powinno być szczegółowe, a wskazany zarzut skargi wnikliwe rozpoznany. Dodatkowo wymóg ten wynika z faktu, iż Rada Miejska w Piasecznie uzasadniając uchwałę z dnia [...] maja 2008, nr 594/XXIII/2008 o odrzuceniu skargi ograniczyła się jedynie do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej. Nie sposób wywieść z uzasadnienia uchwały Rady Miejskiej Piaseczna z dnia [...] maja 2008 r., jakie i w jaki sposób okoliczności decydujące o zagospodarowaniu przestrzennym wymienione w przepisie art.1 ust.2 pkt.1 - 9 u.plan.zagos.prz. zostały uwzględnione. WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jedynie, iż Rada Miasta Piaseczna działała w ramach władztwa planistycznego. Opisane wyżej okoliczności skutkują naruszeniem przez WSA art.141 ust.4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: A. Istotą sporu rozstrzygniętego zaskarżonym wyrokiem jest ocena wykorzystania władztwa planistycznego Gminy Piaseczno przez jej Radę uchwalającą zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu I instancji "droga dojazdowa oznaczona symbolem 2 KDD (...) została zaplanowana jako droga zapewniająca dojazd do działek na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę jednorodzinną (oznaczonym symbolami od 1MN - do 6 MN, 21 MN) i stanowiącą część układu komunikacyjnego, poprzez który teren ten uzyska dostęp komunikacyjny do drogi zbiorczej (ul. Okrężna) 1KZ poprzez drogę lokalną 1KDL. Powyższe wskazuje, iż droga 2KDD stanowi niezbędny element określonego układu komunikacyjnego, którego zdaniem jest również obsługa w zakresie komunikacji nowych terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę mieszkaniową. Oznacza to, iż w tym przypadku interes ogólny przeważa nad indywidualnym interesem skarżącej." Takiej ocenie planu przez Sąd I instancji skarga kasacyjna zarzuca naruszenie art.141 § 4 P.p.s.a., przez niewystarczające uzasadnienie wyroku oraz art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz. przez niewystarczające uwzględnienie konstytucyjnej i ustawowej ochrony praw własności "Nieruchomości położone w obszarze urbanistycznym od 1 MN do 6 MN oraz 21 MN, którym to projektowana droga 2 KDD ma zapewnić dostęp do ulicy zbiorczej (ul. Orężnej) mają zapewniony dostęp do ulicy Orężnej poprzez ulicę Berberysów (2 KDD i 3 KDD) a następnie ulicę Irysów (1 KDD i 1 KDL), a także poprzez nieruchomość położoną w obszarze planistycznym 4 MN/U, gdzie ustanowiona została służebność drogi koniecznej dla tych nieruchomości. Powyższe wynika wprost z (...) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) Tym samym nie ma konieczności prowadzenia drogi 2 KDD przez część nieruchomości oznaczonej jako działka [...] stanowiącej jej własność." Trzeba się zgodzić ze skarżącą, że Sąd I instancji nie uwzględnił w adekwatnym zakresie nakazu ważenia interesu publicznego (grupowego, wspólnotowego itd.) oraz interesu indywidualnego skarżącej. Spór nie dotyczy obowiązku zapewnienia dostępu do drogi publicznej (o czym pisze Sąd) i czego strona nie kwestionuje. Strona w wezwaniu, skardze do Sądu I instancji i w skardze kasacyjnej eksponuje przebieg tej drogi. Oceniając zgodność z prawem zaskarżonego planu Sąd I instancji zobowiązany był do udzielenia odpowiedzi również na dalej idące pytanie: czy organy Gminy dołożyły należytej staranności w poszukiwaniu najmniej dolegliwego przebiegu drogi, a zarazem - zasadnego ze społecznego punktu widzenia. Tymczasem Sąd I. instancji poprzestał na udzieleniu odpowiedzi na pierwsze pytanie: czy organy Gminy wykazały potrzebę zapewnienia dostępu do drogi publicznej przyszłym mieszkańcom domów w strefach od 1MN - do 6 MN, 21 MN. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie znalazła się natomiast ocena sposobu rozwiązania zaskarżoną uchwałą konfliktu wspomnianych dwóch rodzajów interesów. Oznacza to, że Sąd I instancji oddalił skargę bez udzielenia odpowiedzi na pytanie kluczowe w niniejszej sprawie, czy uchwalając zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska w Piasecznie nie przekroczyła dopuszczalnych granic władztwa planistycznego, czy wybór przebiegu drogi 2 KDD przez działkę skarżącej oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] nie zasługuje na zarzut arbitralnego działania i braku adekwatnego rozważenia mniej konfliktowego rozwiązania. Uchybienie Sądu I instancji artykułowi 113 § 1 w związku z art.141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku art.1 ust.2 pkt 7 u.plan.zag.prz. mogło mieć wpływ na wynik postępowania sądowego w I. instancji. B. Nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadził ocenę legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Piaseczna jedynie do kontroli jej zgodności z art.17 i 20 u.plan.zag.prz.". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku powołuje i analizuje w kontekście sprawy artykuły 21, 31 i 64 Konstytucji RP, artykuły 3, 4, 6, 14 ust.8 u.plan.zag.prz. oraz art.140 Kodeksu cywilnego, a ponadto odwołuje się do wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98 oraz z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 C. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną na podstawie art.185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.), tj. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 P.p.s.a.