II SA/Po 208/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2008r. sprawy ze skargi T. R. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę /-/ E. Podrazik /-/ B. Kamieńska /-/ M. Kwiecińska Na żądnie M. R. zostało w dniu [...] 2007 r. wszczęte przez Starostę [...] postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę [...] i dobudowę [...] do budynku [...], przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] 2007 r. T. R., działając poprzez pełnomocnika, wystąpiła o zawieszenie tego postępowania. W uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania wskazano, iż przed Sądem Rejonowym w [...] Wydział Cywilny prowadzone jest pod sygn. akt [...] postępowanie z wniosku T. R. o stwierdzenie zasiedzenia działki nr [...] na rzecz wnioskodawczyni i jej syna S. R., a wnioskodawcy spełniają warunki do nabycia przedmiotowej działki w drodze zasiedzenia. Postanowieniem z dnia [...] r. (znak: [...]) Starosta odmówił zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, iż nie zachodzi przesłanka z art. 97 § 1 kpa, jak również brak podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 98 kpa. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył w terminie pełnomocnik T.Rz. podnosząc, iż rozstrzygnięcie Starosty narusza w sposób oczywisty art. 97 § 1 pkt 4 kpa, gdyż część przedmiotowej działki nr [...]skarżąca użytkuje przez 36 lat, spełnione są więc przesłanki do jej zasiedzenia. Skoro M. Rz. wniosła o wydanie pozwolenia na budowę garażu i dobudowę przedsionka do budynku mieszkalnego na części działki nr [...], to istnieją pełne podstawy do zawieszenia niniejszego postępowania w sytuacji, gdy przed Sądem Rejonowym w Z. toczy się sprawa o stwierdzenie zasiedzenia przedmiotowej działki przez T.Rz . Wojewoda postanowieniem z dnia [...]r. (znak: [...]utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...]r. W ocenie Wojewody postępowanie przed sądem cywilnym o zasiedzenie działki nr [...] nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Organ II instancji podkreślił, iż składając wniosek o pozwolenie na budowę M.Rz. złożyła oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.); zaś z oświadczenia inwestora wynika, iż jest on wraz z A.Rz. użytkownikiem wieczystym działki nr[...]do dnia [...] lipca 2067 r. oraz, że uzyskał zgodę współwłaściciela nieruchomości, który jest stroną w tym postępowaniu. Organ zwrócił uwagę na to, że składając wniosek o zawieszenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów (np. wpis w księdze wieczystej o ograniczeniach dysponowania działką nr [...]), które dałoby podstawę do zawieszenia postępowania, a sam fakt prowadzenia postępowania przed sądem cywilnym o zasiedzenie działki nr [...] przez skarżąca nie stanowi wystarczającej przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę M.Rz . Na marginesie organ zaznaczył, iż strony miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem niniejszego postanowienia, z którego to przywileju żadna ze stron nie skorzystała. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. T.Rz. wniosła skargę na postanowienie organu II instancji z dnia [...]r. zaskarżając je w całości. W skardze powtórzyła argumenty podniesione w odwołaniu i wskazała, że gdy zostanie wydane postanowienie o zasiedzeniu nieruchomości, to ona będzie użytkowniczką wieczystą działki, a nie M.Rz . Przesądzenie kwestii zasiedzenia, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa i jest podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę garażu i dobudowę przedsionka na działce nr[...] położonej w Z. przy ul. [...] . W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasową argumentację, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona, a podniesione zarzuty bezpodstawne. W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w rozpatrywanej sprawie podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji stanowił art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w myśl którego postępowanie administracyjne zawiesza się, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Rozstrzygniecie organu II instancji nie stoi w sprzeczności z treścią powołanego przepisu. Omawiany przepis wskazuje podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania bowiem posługuje się zwrotem "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie". Oznacza to, iż w razie wystąpienia jednej ze wskazanych przesłanek organ zobowiązany jest z urzędu zawiesić postępowanie, a także kontrolować czy w toku postępowania nie zaistniała taka podstawa. W myśl tego przepisu konieczność zawieszenia postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji byłoby niemożliwe (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 481/83, ONSA 1983/2, poz. 65). Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Przy czym treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Organ zobowiązany jest ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r., VII SA/Wa 1470/07, dost. w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż organ odwoławczy prawidłowo utrzymał w mocy postanowienie Starosty z dnia [...] r. odmawiające zawieszenia (z urzędu) postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę garażu i dobudowę przedsionka do budynku mieszkalnego, przewidzianych do realizacji na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Warto przypomnieć, że w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ architektoniczno - budowlany jest związany granicami przepisu art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), który zakreśla ramy działania (czynności sprawdzających) organu, a w ust. 4 stanowi, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 tego artykułu oraz w art. 32 ust. 4 powoływanej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec tego zarzut skarżącej co do tego, że Wojewoda błędnie jako podstawę swojego rozstrzygnięcia podał art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jest chybiony. Właśnie analiza tego przepisu pozwala ocenić wpływ sądowego postępowania cywilnego o zasiedzenie na postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Otóż jedną z przesłanek koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę jest zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W obecnym stanie prawnym inwestor nie musi wykazywać za pomocą odpowiednich dokumentów prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest składane pod rygorem odpowiedzialności karnej i złożenie nieprawdziwego oświadczenia może stanowić podstawę wszczęcia przez właściwy organ postępowania karnego, to zarazem wyłączona jest weryfikacja (badanie prawdziwości) w ramach postępowania administracyjnego treści tegoż oświadczenia (innymi słowy organ bada ten dokument wyłącznie po względem formalnym). Dopiero wszczęcie postępowania karnego przez właściwy organ w sprawie złożenia fałszywego oświadczenia umożliwia zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (tak Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane, Komentarz, art. 32, Nb 10, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2007). Należy podkreślić, iż sama skarżąca nie zakwestionowała okoliczności, że inwestor jest nominalnym (formalnym) użytkownikiem wieczystym spornej działki, skoro to właśnie przeciwko niemu wystąpiła o stwierdzenie zasiedzenia. Wobec tego organ administracyjny nie miał podstaw do badania prawdziwości złożonego oświadczenia, a tylko w przypadku ujawnienia się w toku postępowania okoliczności faktycznych, z których wynika uzasadniona wątpliwość co do prawdziwości oświadczenia o posiadaniu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ administracji publicznej ma obowiązek wątpliwości te wyjaśnić (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2006r., VII SA/Wa 1602/05, Nr Lex 227771). W ocenie Sądu toczące się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowanie o stwierdzenie zasiedzenia części nieruchomości inwestora nie jest okolicznością faktyczną podważającą wiarygodność oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakie zostało złożone przez inwestorów przy złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W konsekwencji stwierdzić należy, iż postępowanie toczące się przed sądem powszechnym nie może stanowić zagadnienia wstępnego, które miałoby wpływ na prowadzone przez Starostę postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z punktu widzenia organu architektoniczno - budowlanego w przedmiotowej sprawie okoliczność, czy faktycznie istnieje zasiedzenie nieruchomości, której dotyczy wniosek, pozostaje bez wpływu na prowadzone przez ten organ postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Z tych wszystkich powodów Sąd nie stwierdził, iżby zaskarżone postanowienie naruszało prawo, stąd też - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ M.Kwiecińska MK