II OSK 226/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr. ) Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 października 2008 r. sygn. akt II SA/Go 485/08 w sprawie ze skargi T. A. na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008 r. nr XX/166/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność §14 ust. 62 uchwały Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008 r. nr XX / 166 / 08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych, 3. zasądza od Gminy miasta Wschowa na rzecz skarżącego T. A. kwotę 950 (słownie: dziewięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008, nr XX/166/08 T. A. zarzucił Radzie naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części ustalającej przeznaczenie dla terenu określonego symbolem C -62 -PU. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Wschowa (uchwała Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 28 czerwca 2006r. nr XLII/405/06) wprowadza w rejonie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] kierunki zagospodarowania przestrzennego, opisane symbolem MUC. Jest to teren z przewagą śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usług centrotwórczych. W studium dopuszczono nieuciążliwą działalność wytwórczą prowadzoną w budynkach oraz zalecono, aby powierzchnia użytkowa nie przekraczała 50 m2, a produkty były sprzedawane w obiekcie handlowym na obszarze danego terenu. Zaskarżony plan przeznacza powyższy teren (tym razem oznaczony symbolem C-62-PU) pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej. W odniesieniu do istniejących budynków plan stanowi, że dopuszcza się przebudowę oraz taką rozbudowę i nadbudowę, w wyniku której budynek będzie miał nie więcej niż 2000 m2 powierzchni zabudowy, a zabudowa nie będzie miała więcej niż 8 m wysokości. Skarżący zarzucił Radzie, że uchwaliła plan miejscowy niezgodny z ustaleniami studium, albowiem kierunek wyznaczony w studium przewidywał ograniczenie funkcji produkcyjnych na tym terenie. Wbrew ustaleniom studium, plan określa maksymalną powierzchnię obiektów działalności produkcyjnej do 2000 m2, dopuszcza działalność produkcyjną poza zakres ustalony w studium oraz określa przeznaczenie terenu pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej, jako podstawowe, a nie dopuszczalne. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważnia do takiego konstruowania zapisów studium, w którym określa się "nieobowiązujące ustalenia studium". Zapisy studium są wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych (art.9 ust.4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej zwana "u.plan.zagos.prz."). Zapis zawarty w rozdziale 16. 3 (str. 113) studium, jest wadliwy i winien być uznany przez Sąd za nieobowiązujący. Użyte w studium sformułowanie: "tereny z przewagą ..." oznacza, że jedynie na nie więcej niż połowie wyznaczonego w studium terenu jest możliwe wprowadzenie obok funkcji podstawowej funkcji dopuszczalnej. Skarżący nie zarzuca dopuszczenia w planie jako takiej nieuciążliwej działalności produkcyjnej, lecz sprzeczne z ustaleniami studium zwiększenie jej skali. 2. Wyrokiem z dnia 9 października 2008 r. II SA/Go 48508, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę T. A. na uchwałę Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008 r., nr XX/166/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych. Skarga wniesiona została na podstawie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. nr 142 póz. 1591 ze zm. dalej "u.s.g."). Skarżący musi się wykazać nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. Skarżący nie wykazał, że posiada legitymację procesową do wniesienia skargi w trybie art.101 ust.1 u.s.g. Skarżący wywodzi swój interes prawny z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości - działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...], [...] i [...] - położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przepisem prawa materialnego, z którego skarżący wywodził swój interes prawny jest art.140 k.c. Skarżący nie wskazał jednak, w jaki sposób poprzez przyjęcie zapisów dotyczących terenu określonego symbolem C-62-PU, na którym położone są jego nieruchomości, doszło do naruszenia jego prawa własności. Skarżący podważał prawidłowość przyjętych w planie ustaleń, jednak w żaden sposób nie odniósł ich treści do ograniczenia jego praw własnościowych, nie wykazał, że mają one bezpośredni wpływ na ich wykonywanie. 3. W skardze kasacyjnej T. A. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania przed Sądem I. instancji z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcowskiego przed sądami obu instancji Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art.101 ust.1 u.s.g. w związku z art.6 ust.1 i 2 u.plan.zagos.prz., art.21 ust.1 i art.64 ust.2 i 3 Konstytucji RP oraz art.140 kodeksu cywilnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego skarżącego. Skarżący wywodzi swój interes prawny z przysługującego mu prawa własności nieruchomości. "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia" (art.21 ust.1 Konstytucji RP). Własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej (art.64 ust.2 Konstytucji RP). Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art.64 ust.3 Konstytucji RP). Ochronę prawa własności zapewniają też przepisy kodeksu cywilnego, tj. art.140 i następne. Zarzut Sądu I. instancji, iż w skutek nieokreślenia przez skarżącego konkretnego sposobu, w jaki ustalenia planu ograniczają jego prawo własności nieruchomości, nie przysługuje mu legitymacja skargowa jest bezzasadny. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczają prawo własności nieruchomości. Samo ustalenie, że dany akt prawny wpływa na zakres uprawnień właścicielskich jest jednoznaczne ze stwierdzeniem naruszenia interesu prawnego. Legalna ingerencja gminy w uprawnienia właścicielskie odnośnie nieruchomości położonych na jej obszarze nie może być całkowicie dowolna i arbitralna. Uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu musi być szczególnie wnikliwe i staranne ze wskazaniem wszystkich przesłanek i okoliczności, które przemawiały za potrzebą uwzględnienia interesu publicznego kosztem indywidualnych uprawnień właścicielskich. Dopuszczony przez plan rozwój funkcji produkcyjnej oddziałuje na nieruchomość skarżącego, który zamieszkuje na tym terenie, bezpośrednio granicząc z zakładem, któremu plan umożliwi rozwój działalności produkcyjnej. Przez prawne uregulowanie konieczności znoszenia tego oddziaływania zapisy planu ograniczają prawo własności skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Podstawą kasacyjną są przepisy prawa materialnego, tj. art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art.6 ust.1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art.21 ust.1 i 64 ust.2 i 3 Konstytucji RP oraz art.140 kodeksu cywilnego. Dlatego możliwe jest rozpoznanie zarówno skargi kasacyjnej, jak i skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (art.188 P.p.s.a.) Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami tej skargi (art.183 § 1 P.p.s.a.). Natomiast rozpoznając skargę skierowaną do sądu administracyjnego I. instancji Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 P.p.s.a.). B. T. A. wniósł skargę w trybie art.101 ust.1 u.s.g. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Dlatego merytoryczne rozpoznanie skargi wymaga uprzedniego stwierdzenia przez Sąd, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego. Sąd I instancji nie zakwestionował dysponowania przez skarżącego interesem prawnym, mającym swe źródło w prawie własności działki. "Skarżący wywodził swój interes prawny z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości - działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...], [...] i [...] - położonych na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. A zatem, należy przyjąć, że przepisem prawa materialnego, z którego skarżący wywodził swój interes prawny jest art.140 k.c." C. Jednakże Sąd I instancji oddalił skargę bez jej merytorycznego rozpoznania, albowiem nie dostrzegł naruszenia powyższego interesu prawnego, a w konsekwencji - legitymacji do zaskarżenia uchwały. "Skarżący nie wskazał jednak, w jaki sposób poprzez przyjęcie zapisów dotyczących terenu określonego symbolem C-62-PU, na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącego, doszło do naruszenia jego prawa własności. (...) Również wnikliwa analiza treści skargi nie doprowadziła do ustalenia, w jaki sposób kwestionowane ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszają prawa skarżącego wynikające z art.140 k.c. Skarżący podważał prawidłowość przyjętych w planie ustaleń, jednak w żaden sposób nie odniósł ich treści do ograniczenia jego praw własnościowych, nie wykazał, że mają one bezpośredni wpływ na ich wykonywanie. Z powyższych względów skarżący nie wykazał, że posiada legitymację procesową do wniesienia skargi w trybie art.101 ust.1 ustawy. W tym stanie sprawy merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi nie było możliwe." Naczelny Sąd Administracyjny ocenia powyższe wnioskowanie Sądu I instancji jako dotknięte błędem, w efekcie czego nieprawidłowo została oceniona legitymacja skargowa T. A.. Wbrew stanowisku Sądu I instancji prawo własności skarżącego zostało wielorako ograniczone przez § 14. ust.62 zaskarżonej uchwały. Działki skarżącego, oznaczone ewidencyjnie numerami [...], [...] i [...] objęte są w zaskarżonym planie granicami strefy C-62-P,U, dla której plan wprowadził następujące ustalenia: 1) teren przeznacza się pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej; 2) zakazuje się prowadzenia działalności produkcyjnej poza budynkami oraz lokalizacji: a) usług chronionych i turystycznych, b) nowych obiektów produkcji rolnej, c) nowych składów, hurtowni i magazynów w budynkach oraz poza budynkami lub wiatami, d) nowych baz, w tym transportowych i budowlanych, e) nowych obiektów obsługi gospodarki komunalnej, takich jak warsztaty, bazy i obiekty infrastruktury technicznej; 3) w odniesieniu do istniejących budynków, o przeznaczeniu określonym w pkt 1, dopuszcza się przebudowę oraz taką rozbudowę i nadbudowę, w wyniku której: a) budynek będzie miał nie więcej niż 2000m2 powierzchni zabudowy, b) zabudowa nie będzie miała więcej niż 12m wysokości; 4) dopuszcza się lokalizację nowych budynków o przeznaczeniu określonym w pkt 1 spełniających następujące ustalenia: a) budynek będzie miał nie więcej niż 2000m2 powierzchni zabudowy, b) zabudowa nie będzie miała więcej niż 8m wysokości; 5) w pasie terenu położonym pomiędzy linią rozgraniczającą a nieprzekraczalną linią zabudowy w sąsiedztwie terenu oznaczonego symbolem C-64-MN należy przewidzieć zieleń o charakterze izolacyjnym poprzez nasadzenia dokonane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dla nowych budynków, o których mowa w pkt 4; 6) miejsca postojowe dla pojazdów samochodowych mogą być realizowane jako: a) umieszczone w budynkach o przeznaczeniu określonym w pkt 1, b) umieszczone w budynkach - nie wymienionych w pkt 1 lit. b - mających co najmniej dwie kondygnacje naziemne, c) w budynkach mieszczących co najmniej 5 stanowisk dla pojazdów, d) niezadaszone terenowe; 7) ustala się następujące wskaźniki wiążące się z intensywnością zabudowy: a) wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu nie powinna przekraczać 0,70, b) udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu nie powinien być mniejszy niż 0,10. D. Jak z powyższego cytatu wynika, w planie w ogóle nie przewidziano budownictwa mieszkaniowego. Dla porównania § 14 pkt 64, dla terenu oznaczonego symbolem C-64-MN, wprowadza się następujące ustalenia: 1) teren przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; 2) w odniesieniu do budynków o przeznaczeniu określonym w pkt 1, dopuszcza się przebudowę oraz taką rozbudowę i nadbudowę, 3) nie dopuszcza się wnoszenia nowych budynków o przeznaczeniu określonym w pkt 1; § 14 ust.65 planu stanowi:. Dla terenu oznaczonego symbolem C-65-MW wprowadza się następujące ustalenia: 1) teren przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną; 2) w odniesieniu do budynków o przeznaczeniu określonym w pkt 1 innych niż zabytkowe, dopuszcza się przebudowę oraz taką rozbudowę i nadbudowę, w wyniku której: a) budynek będzie miał nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne, b) dach typu 45° lub sąsiedzkiego; 3) dopuszcza się przebudowę istniejących budynków gospodarczych i garaży, a rozbudowę i nadbudowę tylko w sposób spełniający warunki określone dla nowych budynków tego typu; 4) dopuszcza się wznoszenie nowych budynków o przeznaczeniu określonym w pkt 1, posiadających: a) nie więcej niż 3 kondygnacje nadziemne, z górną kondygnacją na poddaszu, b) dach typ: 45° lub sąsiedzkiego; Dla strefy C-62-P,U, w której znajdują się działki skarżącego zakazuje się lokalizacji usług chronionych i turystycznych (pkt 2 lit.a). Nie można więc odmówić skarżącemu legitymacji skargowej, skoro zaskarżona uchwała bardzo głęboko ingeruje w jego prawo własności. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyznacza strefę i w jej granicach ustanawia ograniczenia w wykorzystaniu działek - to legitymacja skargowa do zaskarżenia ustaleń planu dotyczących tej strefy przysługuje każdemu właścicielowi i współwłaścicielowi, użytkownikowi wieczystemu, dzierżawcy działki położonej w granicach takiej strefy. E. Oceniając zaskarżony § 14 ust.62 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dla strefy C-62-P,U) Naczelny Sąd Administracyjny uznał trafność zarzutu skargi kasacyjnej. W toku postępowania sądowego Gmina potwierdziła, że odpowiednikiem strefy MUC w uchwale Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 28 czerwca 2006, nr XLIII/405/06 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wschowa - w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tejże Gminy jest strefy C-62-P,U. Nie została podważona rozbieżność ustaleń zawartych w obu aktach. Strefa MUC została w studium scharakteryzowana jako tereny z przewagą śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usługowej z podstawowymi dla tej strefy funkcjami mieszkaniowymi i usługowymi. Natomiast § 14. ust.62. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego teren strefy C-62-P,U przeznacza pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej. Rozbieżność funkcji tego samego obszaru w studium i w planie jest oczywista. Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (art.20 ust.1 u.plan.zag.prz.). Powyższa sprzeczność § 14. ust.62.planu z punktem 16.2.1. studium uzasadnia stwierdzenie nieważność § 14. ust.62. zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008 r., nr XX/166/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych (Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego 2008, nr 25, poz.573). Nieważne są te części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. F. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutów dopuszczenia w planie większych obiektów, aniżeli przewidziane w studium. Użyte w Studium zwroty "zaleca się" zostały zakwalifikowane w punkcie 16.3.4. studium jako nienależące do "ustaleń Studium" czyli ich przekroczenie w planie nie może być przesłanką stwierdzenia sprzeczności planu ze Studium. G. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 w związku z art.188 i art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami stwierdza nieważność § 14. ust.62. uchwały Rady Miejskiej we Wschowie z dnia 14 lutego 2008 r., nr XX/166/08 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych (Dziennik Urzędowy Województwa Lubuskiego 2008, nr 25, poz.573). O kosztach postępowania sądowego w I i II instancji orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 i art.200 P.p.s.a.