II SA/Go 485/08

Dnia 9 października 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Michał Ruszyński Protokolant asystent sędziego Paweł Majka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 roku sprawy ze skargi T.A. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] roku, nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych oddala skargę. T.A., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części ustalającej przeznaczenie dla terenu określonego symbolem [...]. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik wskazał, że w rejonie, w którym zamieszkuje T.A., czyli działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej we W. [...]) wprowadza kierunki zagospodarowania przestrzeni opisane symbolem MUC. Jest to teren z przewagą śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usług centrotwórczych. W pkt 16.2 pkt 1 ppkt 2) na stronie 100 tekstu studium zawarto zapis, zgodnie którym dopuszcza się nie uciążliwą działalność wytwórczą prowadzoną w budynkach. Zaleca się, ażeby powierzchnia użytkowa nie przekraczała 50 m2, a produkty były sprzedawane w obiekcie handlowym na obszarze danego terenu (np. cukiernie, punkty szycia ubrań na miarę, wyrób pamiątek regionalnych). Tymczasem, wskazywał pełnomocnik skarżącego, zaskarżony plan dla tegoż terenu oznaczonego w planie symbolem [...] ustanawia przeznaczenie pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej. W pkt 3 w odniesieniu do istniejących budynków plan stanowi, że dopuszcza się przebudowę oraz taką rozbudowę i nadbudowę, w wyniku której: a) budynek będzie miał nie więcej niż 2000 m2 powierzchni zabudowy, b) zabudowa nie będzie miała więcej niż 8 m wysokości. W ocenie strony skarżącej doszło do uchwalenia planu miejscowego niezgodnego z ustaleniami studium, albowiem kierunek wyznaczony w studium przewidywał ograniczenie funkcji produkcyjnych na tym terenie. Naruszenie ustaleń studium uwidacznia się w trzech aspektach; po pierwsze - plan wbrew ustaleniom studium określa maksymalną powierzchnię obiektów działalności produkcyjnej do 2000 m2; po drugie - plan dopuszcza działalność produkcyjną poza zakres ustalony w studium; po trzecie - plan określa przeznaczenie terenu pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej jako podstawowe, a nie dopuszczalne. Dalej strona skarżąca wskazała na charakter prawny uchwały - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, twierdząc że choć nie jest aktem powszechnie obowiązującym , to jest jednak aktem prawnym. Ustawa o planowaniu przestrzennym nie upoważnia do takiego konstruowania zapisów studium, w którym określa się "nieobowiązujące ustalenia studium". Zapisy studium, będące przedmiotem analizy w sprawie dotyczą kierunków zagospodarowania przestrzennego, a więc tej części studium, która musi mieć charakter prawny, albowiem w myśl art. 9 ust.4 ustawy, jest ona wiążąca przy sporządzaniu planów miejscowych. Dlatego, w ocenie strony skarżącej, zapis zawarty w rozdziale 16. 3 (str. 113) studium, jest wadliwy i winien być uznany przez Sąd za nieobowiązujący. Użyte w studium sformułowanie: "tereny z przewagą ..." zdaniem pełnomocnika oznacza, że jedynie na nie więcej niż połowie wyznaczonego w studium terenu jest możliwe wprowadzenie obok funkcji podstawowej funkcji dopuszczalnej. Pełnomocnik wskazał, że nie jest przedmiotem skargi dopuszczenie w planie jako takiej nieuciążliwej działalności produkcyjnej, lecz sprzeczne z ustaleniami studium jest zwiększenie jej skali. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu w sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego, a jedynie stwierdzenie przez stronę naruszenia jego interesu prawnego może skutkować wniesieniem skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.). Pełnomocnik przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007r. sygn. akt II OSK 614/07, LEX 334317, w którym Sąd stwierdził, że postanowienia studium skierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów. Wobec powyższego, zdaniem organu, rzekoma niezgodność studium z planem miejscowym nie może stanowić naruszenia jego słusznego interesu. Dalej organ stwierdził, że skarżący, powołując się jedynie na niezgodność planu miejscowego ze studium nie wykazał, iż naruszenie jego słusznego interesu prawnego rzeczywiście nastąpiło. Skarżący nie wskazał w jaki sposób i poprzez naruszenie jakich przepisów prawa został naruszony jego interes prawny. Ustosunkowując się do merytorycznych zarzutów skargi, pełnomocnik organu uznał za całkowicie chybiony zarzut dotyczący odmiennego określenia w planie zagospodarowania przestrzennego (dalej określanego w skrócie - p.z.p.) maksymalnej powierzchni obiektów działalności produkcyjnej, aniżeli w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (dalej zwanego - studium). Studium zakazuje lokalizacji nowych składów, hurtowni i magazynów poza budynkami lub wiatami, składów, hurtowni i magazynów w budynkach, baz, obiektów obsługi gospodarki komunalnej i obiektów handlowych o powierzchni powyżej 200m2 i p.z.p. ustala takie same zakazy. Studium nie zawiera ustaleń dotyczących parametrów wysokościowych (liczonych w metrach) oraz dotyczących ograniczenia tzw. powierzchni dla zabudowy wytwórczej i usługowej. Pełnomocnik stwierdził, że treść studium w tym zakresie, dotycząca "nie przekraczania 50 m2 powierzchni użytkowej" stanowi jedynie zalecenie, natomiast zgodnie z częścią C studium (16.3.4, str. 113) dyspozycje sformułowane jako zalecenia nie są ustaleniami studium i nie są wiążące dla ustaleń p.z.p. Pełnomocnik organu wskazał, że teren będący przedmiotem sprawy oznaczony jest w studium symbolem "MUC", co oznacza - "tereny z przewagą śródmiejskiej zabudowy mieszkaniowej i usługowej oraz plant staromiejskich; funkcji mieszkaniowych i usług centrotwórczych". Natomiast w planie miejscowym teren ten został oznaczony symbolem [...], co oznacza "teren pod obiekty nieuciążliwej działalności produkcyjnej i usługowej". W ocenie organu zarówno w studium, jaki i w p.z.p. przewidziano przeznaczenie terenu, będącego przedmiotem niniejszej sprawy, na działalność usługową i takie przeznaczenie terenu w przeważającej części ma mieć miejsce. Zgodnie z częścią C studium w pkt 16.1.2. (str. 98), wyrażenie " tereny z przewagą" oznacza takie funkcje zagospodarowania, które powinny zajmować więcej niż połowę wyznaczonego terenu, natomiast pozostałe jego części mogą być zagospodarowane w sposób, który w ustaleniach określono jako dopuszczalny. Organ wskazał również na treść pkt 16.3.5 studium, w myśl którego zgodne jest z ustaleniami studium przyjmowanie w p.z.p. dotychczasowego przeznaczenia terenu, sposobu zagospodarowania i zabudowy lub sposobu wykorzystania terenu, na którym studium przewiduje wprowadzenie zmian. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga podlegała oddaleniu. Przed przystąpieniem do badania merytorycznej zasadności skargi, Sąd bada czy zachowane zostały warunki formalne skargi, czy skarga wniesiona została w ustawionym terminie oraz z zachowaniem przewidzianego w ustawie trybu, nadto czy skarżący posiada legitymację prawną do wniesienia skargi. Dopiero ustalenie, że powyższe warunki zostały w sprawie zachowane, pozwala Sądowi na przystąpienie do badania skargi pod względem merytorycznym. W rozpatrywanej sprawie Sąd stwierdził, że skarga spełnia warunki formalne i wniesiona została w terminie (art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - DZ.U. z 2002r. Nr 153 póz. 1270 ze zm.), a wniesienie skargi poprzedzone zostało bezskutecznym wezwaniem właściwego organu - Rady Miejskiej we W. - do usunięcia naruszenia prawa ( art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym). Następnie Sąd poddał analizie kwestię legitymacji skargowej w rozpatrywanej sprawie. Skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Miejskiej we W. [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Wschowa i terenów funkcjonalnie z nim związanych. Skarga wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DZ.U. z 2001r. Nr142 póz. 1591 ze zm. -zwana dalej ustawą). W myśl wskazanego tu przepisu ustawy każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W nauce prawa i orzecznictwie pojęcie "interes prawny" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnej osoby , ale źródłem interesu, o którym mowa w art. 101 ust. 1, musi być norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. W wyroku z dnia 23 maja 2002r. sygn. IV SA 1486/2001 (niepublik.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym musi występować obiektywnie i odnosić się do realnie istniejącej potrzeby ochrony prawnej. Musi to być interes o charakterze osobistym czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć wprost tego podmiotu". Należy jednak zauważyć, że z brzmienia przepisu art. 101 ust. 1 wynika wyraźnie, iż strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie wskazanego tu przepisu ustawy, musi się wykazać nie tylko samym interesem prawnym, lecz również jego naruszeniem. W wyroku z dnia 18 stycznia 2007r. , II OSK 1627/06, Lex 315977, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: " Wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych w przepisie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (DZ.U. z 2001r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.) warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący w postępowaniu planistycznym musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Naruszenie interesu prawnego nie oznacza obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego". Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2, w którym stwierdził; " W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. samorządzie gminnym (DZ.U z 2001 r. Nr 142 póz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone" (podobnie: wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r, OSK 1563/04., Lex 171196, wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNp 2004/7/114). A zatem w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy skarżący winien wykazać nie tylko interes prawny we wniesieniu skargi, lecz również to, że interes ten na skutek wydania zaskarżonej uchwały został naruszony. Na marginesie należy wskazać, że - w ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, nie jest wykluczone uprawnienie osób będących właścicielami nieruchomości do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Należy zwrócić uwagę, że ustalenia przyjęte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy mają bezpośredni wpływ na treść planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 20023r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2003 Nr 80 póz. 717) ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto również z treści art. 15 ust. 1 wskazanej tu ustawy wynika, że organ administracyjny sporządzając projekt planu miejscowego winien uwzględnić zapisy zawarte w studium. Odebranie uprawnionym podmiotom prawa do kwestionowania zapisów studium, mogłoby oznaczać znaczne ograniczenie możliwości obrony ich praw na etapie funkcjonowania w obrocie prawnym planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, przyjętego w oparciu o dane studium. Stanowisko w powyższym względzie nie jest jednak w orzecznictwie jednolite (na poparcie zaprezentowanego tu stanowiska - przykładowo: wyrok WSA z dnia 2 listopada 2006r, IV SA/Wa 1322/06, Lex Omega 34/2008). W rozpatrywanej sprawie skarżący wywodził swój interes prawny z faktu, iż jest właścicielem nieruchomości - działek oznaczonych ewidencyjnie numerami [...] - położonych na terenie objętym p.z.p. A zatem, należy przyjąć, że przepisem prawa materialnego z którego skarżący wywodził swój interes prawny jest art. 140 k.c. Wskazany tu przepis statuuje, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Kodeks cywilny nie zawiera wyczerpującego wyliczenia uprawnień właściciela, wskazując jedynie na uprawnienia podstawowe. Skarżący nie wskazał jednak w jaki sposób poprzez przyjęcie zapisów dotyczących terenu określonego symbolem [...], na którym położone są nieruchomości stanowiące własność skarżącego, doszło do naruszenia jego prawa własności. Należy ponownie podkreślić, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy nie ma charakteru actio popularis, do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Również wnikliwa analiza treści skargi nie doprowadziła do ustalenia w jaki sposób kwestionowane ustalenia p.z.p. naruszają prawa skarżącego wynikające z art. 140 k.c. Skarżący podważał prawidłowość przyjętych w planie ustaleń, jednak w żaden sposób nie odniósł ich treści do ograniczenia jego praw własnościowych, nie wykazał że mają one bezpośredni wpływ na ich wykonywanie. Z powyższych względów skarżący nie wykazał, że posiada legitymację procesową do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy. W tym stanie sprawy merytoryczne rozpatrzenie zarzutów skargi nie było możliwe. Stwierdzenie przez sąd braku interesu prawnego do wniesienia skargi, powoduje, że skarga podlega oddaleniu. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji wyroku.