II SA/Kr 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie NSA Jan Zimmermann WSA Barbara Pasternak Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 899/07 przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] I. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie do sygn. akt II SA/Kr 899/07 w kwocie 1.000 zł (tysiąc złotych); II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] na rzecz skarżącej J. W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie do sygn. II SA/Kr 899/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia [...] października 2006 r., którymi umorzono postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem J.W. "o nakazanie właścicielowi budynku przy ul. [...] w K. - Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej - doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego instalacji c.o. i schodów w lokalu, w którym prowadzi ona sklep spożywczy." Podstawą umorzenia postępowania administracyjnego było przyjęcie przez organy, że skoro wnioskodawczyni przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do w/w lokalu użytkowego, który jest własnością Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. , to posiadanie takiego prawa nie rodzi po jej stronie interesu prawnego, a tylko interes faktyczny w sprawach regulowanych przepisami prawa budowlanego. W uzasadnieniu wyroku z dnia 25 stycznia 2008r Sąd uznał , że decyzja o umorzeniu postępowania "została wydana zbyt pochopnie , bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego i bez należytego jej uzasadnienia". Akta administracyjne zostały przekazane Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. w dniu 28 kwietnia 2008 r. W dniu 7 lipca 2008 r. J.W. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki skargę na niewykonanie wyżej opisanego wyroku, żądając wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości. Podniosła w nim, że stan techniczny budynku nr [...] przy ul. [...] w K. jest przedmiotem postępowania PINB w K. od 1999 r. Mimo wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawach o sygn. II SA/Kr 735/06, II SA/Kr 898/07, II SA/Kr 899/07, II SA/Kr 1134/06 uchylających orzeczenia wydane przez PINB w K. oraz wskazania przez sąd jak należy określać status strony w postępowaniu, z "lustracji akt" przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. wynika, że organ nie przedstawił żadnych dokumentów, które świadczyłyby o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi i nie wymierzanie grzywny. W uzasadnieniu wskazał, że przy piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 16 maja 2008 r. (data wpływu 19 maja 2008 r.) doręczono organowi l instancji akta administracyjne wraz z wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. opatrzonym klauzulą prawomocności. Pismem z dnia 3 maja 2008 r. (data wpływu do organu 5 maja 2008 r.) J.W. wezwała organ l instancji do wykonania ww. wyroku. W ocenie organu skarga złożona przez J.W. nie została poprzedzona skutecznym pisemnym wezwaniem do załatwienia sprawy, gdyż wezwanie z dnia 3 maja 2008 r. było przedwczesne, nastąpiło bowiem przed przekazaniem akt postępowania administracyjnego i w związku z powyższym żądanie ukarania grzywną jest bezzasadne. Nadto organ wskazał, że w dniu [...] lipca 2008 r. wydał decyzję w sprawie. W piśmie z dnia 11 sierpnia 2008 r. (zawierającym również zażalenie na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału o wezwaniu do uiszczenia wpisu) skarżąca podniosła, że nie została poinformowana przez organ odwoławczy o terminie przekazania akt administracyjnych organowi l instancji, a jedynie o właściwości PINB w K. Powiat Grodzki do załatwienia sprawy (pismo WINB w K. z dnia 23 kwietnia 2008 r.). Dlatego też, w ocenie skarżącej, strona nie posiadając powyższych informacji ma prawo złożyć wezwanie w dowolnym terminie po uprawomocnieniu się wyroku, a organ ma obowiązek wykonać wyrok po otrzymaniu akt, stosując się do terminów określonych w art. 35 kpa. Zdaniem skarżącej, ze względu na fakt, że organ dysponował wystarczającymi dowodami do załatwienia sprawy od 1999 r. winien był wydać orzeczenie niezwłocznie (art. 35 §1 kpa). Podała, że bezsporne jest, że organ otrzymał akta administracyjne w dniu 19 maja 2008 r., ale do dnia 2 lipca 2008 r. nie włączył do akt sprawy dokumentów jakie znajdowały się jego posiadaniu. Jednocześnie skarżąca przedłożyła kserokopię pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 23 kwietnia 2008 r. z którego wynika, że pismem z dnia 8 kwietnia 2008 r. wezwała ten organ do wykonania wyroku WSA W Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie ocenić należy dopuszczalność skargi. Z ogólnej zasady określonej przepisem art.52 § 1 p.p.s.a. wynika, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jeżeli ustawa przewiduje takie środki w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane, wniesienie skargi jest dopuszczalne po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Celem tego unormowania jest wykorzystanie przez skarżącego możliwości załatwienia sprawy przez organ bez konieczności wnoszenia skargi do sądu. W myśl art.52 § 2 p.p.s.a. przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zasada z art.52 § 1 p.p.s.a. , w odniesieniu do skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a § 3 i 4 , znalazła rozwinięcie w przepisie art.52 § 3 p.p.s.a., stanowiącym, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności -do usunięcia naruszenia prawa. Według przepisu art.52 § 4 p.p.s.a. , w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. W art.154 p.p.s.a., będącym podstawą skargi, przewidziano "środek zaskarżenia" w postaci uprzedniego (czyli poprzedzającego skargę) pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Podkreślić należy, że tak w przepisie art.154 p.p.s.a., jak i art.52 ustawodawca nie użył sformułowania "po bezskutecznym wezwaniu", tak jak uczynił to np. w art. w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wniesienie skargi uzależnione jest od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. To odesłanie do postępowania administracyjnego oznacza stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia przepisu art. 35 k.p.a Z powyższego wynika zatem, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art.154 p.p.s.a. nie jest to, aby wezwanie organu o wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy było "skuteczne". Przepis art.154 p.p.s.a. nie pozwala także na postawienie tezy, że skarga na niewykonanie wyroku sądu administracyjnego będzie dopuszczalna wtedy, gdy "uprzednie pisemne wezwanie do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy" będzie skierowane do organu po upływie, wyznaczonego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, terminu do załatwienia sprawy. Przepis art.154 p.p.s.a. nie określa również terminu do wniesienia skargi. Dlatego też wniesienie skargi w tym trybie nie jest ograniczone terminami wskazanymi w art.53 p.p.s.a. Tak więc jedynym warunkiem dopuszczalności skargi o wymierzenie organowi grzywny w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym akt administracyjny jest jej wniesienie po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. Skoro więc skarżąca pismem z dnia 3 maja 2008 r. (data wpływu do organu 5 maja 2008 r.) wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do wykonania ww. wyroku sądu administracyjnego, a skargę o wymierzenie grzywny temu organowi wniosła w dniu 7 lipca 2008 r., skargę należy uznać za dopuszczalną. Zarzut organu, że "wezwanie z dnia 3 maja 2008 r. było przedwczesne, ponieważ nastąpiło przed przekazaniem akt postępowania administracyjnego" nie dotyczy kwestii dopuszczalności skargi a jej zasadności. Dlatego też dla dokonania powyższej oceny niezbędnym jest przytoczenie czynności podjętych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. po otrzymaniu akt administracyjnych sprawy. Sąd administracyjny przekazał Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. akta administracyjne w dniu 28 kwietnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. akta administracyjne sprawy wraz z wyrokiem z dnia 25 stycznia 2008 r. opatrzonym klauzulą prawomocności otrzymał w dniu 19 maja 2008 r. W dniu 19.06.2008r zawiadomił strony w trybie art.10 kpa o możliwości zapoznania się w terminie 5 dni z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do postępowania dowodowego i zgłoszonych żądań. Pismo to zostało nadane w dniu 27.06.2008r. W dniu 2.07.2008r sporządzono protokół przyjęcia strony – J.W. , w którym odnotowano, że w sprawie nie zgromadzono żadnych nowych dowodów. W dniu 9.07.2008r w protokole przyjęcia strony - przedstawiciela Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej - wezwano Spółdzielnię do przedstawienia "dokumentów w sprawie bilansu cieplnego oraz innych, w terminie niezwłocznie". W dniu 7 lipca 2008 r. J.W. złożyła skargę na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. II SA/Kr 899/07, a w dniu [...] lipca 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (nie gromadząc żadnych nowych dokumentów) wydał decyzję w sprawie, którą ponownie umorzył postępowanie w sprawie doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego instalacji c.o. w lokalu sklepowym i schodów prowadzących do tego lokalu, stanowiącego własność J.W. , uznając, że wniosek nie pochodzi od strony. Określenie "w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu" zawarte w przepisie art.154 § 1 p.p.s.a. oznacza niewydanie przez właściwy organ rozstrzygnięcia (decyzji lub postanowienia) w terminie określonym przepisami prawa. Stosownie do art.35 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W przypadku wyroku uchylającego decyzję administracyjną terminy określone w art.35 kpa zaczynają swój bieg od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych (art. 286 § 2 p.p.s.a). Sprawy niniejszej nie sposób uznać za skomplikowaną. Zważywszy, że po otrzymaniu akt administracyjnych organ-w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, sprawa winna być załatwiona najpóźniej w terminie miesięcznym. Dlatego też uznać należy, że rozstrzygnięcie winno być wydane do dnia 20 czerwca 2008r. Tymczasem organ dopiero po upływie przeszło miesiąca (data nadania pisma) wystosował do stron zawiadomienie w trybie art. 10 kpa. Już w tej dacie pozostawał zatem w zwłoce z załatwieniu sprawy. Dlatego też skargę należało uznać za zasadną. Stosownie do treści art. 154 p.p.s.a. ustalenie wystąpienia przesłanek określonych w tym przepisie obliguje Sąd do wymierzenia organowi grzywny. Podkreślenia jednakże wymaga, że wnioski stron w przedmiocie wysokości grzywny nie są dla Sądu wiążące. Sąd administracyjny może swobodnie miarkować wysokość grzywny w granicach określonych art. 154 § 6 p.p.s.a. Na wymiar grzywny mają wpływ takie okoliczności sprawy jak: długość okresu bezczynności, uporczywość uchylania się organu od obowiązku rozstrzygnięcia sprawy, stopień skomplikowania sprawy, aktywność lub brak aktywności stron postępowania w wyjaśnianiu okoliczności sprawy mających znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia, a także fakt wydania lub nie wydania rozstrzygnięcia po wniesieniu skargi, a przed wyrokowaniem w przedmiocie grzywny. Jednocześnie wskazać należy, że przepis art. 154 § 6 p.p.s.a., odwołując się do ogłaszanej corocznie przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wysokości przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, określa jedynie górną granicę grzywny. Wymierzając grzywnę w wysokości 1 000 zł Sąd uznał, iż w okolicznościach rozpatrywanej sprawy będzie to kwota adekwatna do stopnia zawinienia ukaranego nią organu oraz zapewni, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwróci w przyszłości należytą uwagę na wywiązywanie się z obowiązków nałożonych na niego wyrokami sądowymi. Wobec powyższego, na podstawie art. 154 § 1 i § 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.