I OSK 1877/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 64/08 w sprawie ze skargi P. K. na stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego postanawia oddalić skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2008 r., II SA/Wa 64/08 odrzucił skargę P. K. na stanowisko Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie niepowołania do pełnienia urzędu sędziego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 27 grudnia 2007 r. P. K. wniósł - za pośrednictwem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej - skargę na decyzję Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, zarzucając naruszenie art. 2, art. 7, art. 10 ust. 1, art. 32, art. 60, art. 173 i art. 179 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych przez błędną wykładnię przepisów, prowadzącą do złamania konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywatela do państwa i zasady trójpodziału władz oraz obowiązku powołania skarżącej do pełnienia urzędu sędziego, mimo złażenia przez Krajową Radę Sądownictwa odpowiedniego wniosku. Wskazał także na naruszenie art. 107 k.p.a. polegające na niezachowaniu wymogów formalnych decyzji oraz naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 4 lit. i/ ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, poprzez nieogłoszenie postanowienia Prezydenta, dotyczącego powoływania sędziów w Monitorze Polskim. W uzasadnieniu skargi P. K. wyjaśnił, że w dniu 9 października 2006 r. Krajowa Rada Sądownictwa przedstawiła Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o powołanie go na stanowisko sędziowskie w Sądzie Rejonowym we Włocławku. W dniu 9 października 2007 r. skarżący złożył wniosek do Prezydenta o udzielenie informacji o toku postępowania oraz o dostęp do akt sprawy. Następnie pismem z dnia 12 listopada 2007 r. wezwał Prezydenta do usunięcia naruszenia prawa. Oba te pisma pozostały bez odpowiedzi. W dniu 21 listopada 2007 r. skarżący otrzymał pismo prezesa Sądu Okręgowego we Włocławku, do którego dołączone były kopie pism przewodniczącego KRS z dnia 9 sierpnia 2007 r. oraz wiceprzewodniczącego KRS z dnia 13 sierpnia 2007 r. o nieskorzystaniu przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy do powołania skarżącego na urząd sędziego Sądu Rejonowego we Włocławku. Skarżący podniósł, że gdyby odmówić stanowisku Prezydenta charakteru decyzji administracyjnej, zostałaby pozbawiona konstytucyjnego prawa do sądu. W tym zakresie przedstawił obszerne motywy, przywołując przepisy Konstytucji RP, ustawy -Kodeks postępowania administracyjnego, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo 0 postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i wywodząc z nich, że właściwym do rozpoznania sprawy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a skarga winna zostać uwzględniona z uwagi na istnienie prawnego obowiązku, jaki spoczywa na Prezydencie RP, powołania na stanowiska sędziowskie tych osób, które zostały przedstawione w uchwale Krajowej Rady Sądownictwa. P. K. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta, jako wydanej bez podstawy prawnej, a w przypadku uznania, że podstawą decyzji są: art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, skarżąc wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na nieskorzystanie przez Prezydenta z konstytucyjnej prerogatywy do powołania go na urząd sędziego. Alternatywnie w skardze sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego i procesowego oraz wniosek o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych (skarżący uiścił wpis od skargi w wysokości 200 zł). W odpowiedzi na skargę Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej wniósł o jej odrzucenie, a w razie przyjęcia skargi do merytorycznego rozpoznania - o jej oddalenie. Prezydent RP w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wskazał, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na brak kognicji Sądu w tego rodzaju sprawach. Zaznaczył, że pozycja ustrojowa Głowy Państwa czyni wątpliwą możliwość zakwalifikowania Prezydenta do kategorii organów administracyjnych, zwłaszcza że nie stanowi on wyodrębnionej jednostki organizacyjnej, której działalność opierałaby się o typowe dla administracji formy działania. Akty urzędowe Prezydenta nie zawierają władczych rozstrzygnięć o sferze praw i obowiązków podmiotów prywatnych, wyjątkowo jedynie mogą być skierowane do indywidualnie oznaczonego adresata, ale nie są wydawane w procedurze administracyjnej. Tak też jest w przypadku powoływania sędziów. Prezydent w tym zakresie bowiem korzysta ze swej prerogatywy, realizując konstytucyjną zasadę równowagi władz. Powołanie sędziego nie wywiera skutków w sferze materialnego prawa administracyjnego, co sprawia, że sprawa nie jest sprawą sądowoadministracyjną. Niezależnie od powyższego, Prezydent podniósł także, że skarga powinna zostać odrzucona z powodu braku przedmiotu zaskarżenia, gdyż w sprawie nie doszło do wydania decyzji administracyjnej ani też innego aktu, który odpowiadałby cechom decyzji, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że akt urzędowy Prezydenta może być także wyrazem innych, niż pisemne, czynności Głowy Państwa. Przedstawiając z kolei merytoryczne argumenty, mające świadczyć o bezzasadności skargi, Prezydent RP wyjaśnił, że skoro Konstytucja nadaje stanowisku Krajowej Rady Sądownictwa przymiot "wniosku", to przesądza jednocześnie o jego "niewiążącym charakterze". W rezultacie wniosek ten nie ma dla Prezydenta charakteru przesądzającego w tym sensie, że nie ma on prawnego obowiązku jego uwzględnienia, co oznacza, że w pewnych sytuacjach Prezydent może odmówić powołania osoby na urząd sędziego, zwłaszcza że kompetencje Głowy Państwa mają charakter autonomiczny. Wydając zaskarżone postanowienie Sąd pierwszej instancji wskazał, iż skarga jest niedopuszczalna, albowiem przedmiot sprawy nie należy do właściwości Sądu, gdyż nie ma ona charakteru sprawy sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż postępowanie o powołanie sędziego nie jest postępowaniem administracyjnym, w rozumieniu przepisów k.p.a. Nie jest w nim bowiem rozstrzygana indywidualna sprawa obywatela; przynajmniej bezpośrednio nie jest, zważywszy fakt, że postępowanie przed Prezydentem toczy się z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa. Co więcej, realizacja przepisów ustrojowych nie może ze swej istoty następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacja dwóch konstytucyjnych podmiotów wydobywa i podkreśla walor ustrojowy sprawy. Nie można wobec tego przyjąć, że powołanie to jest decyzją administracyjną organu administracji publicznej, od której przysługują środki zaskarżenia, szczególnie jeśli uwzględni się, że Prezydent organem tym nie jest. W związku z tym, powołanie nie jest także postanowieniem podjętym w postępowaniu administracyjnym (choć Konstytucja powołaniu nadaje formę postanowienia) ani też tym bardziej postanowieniem wydanym w postępowaniu zabezpieczającym lub egzekucyjnym (art. 3 § 2 pkt 1-3 ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Trudno także twierdzić, by powołanie przez Prezydenta osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odróżnieniu od decyzji administracyjnej (oświadczenie woli organu administracji publicznej), inne akty lub czynności są oświadczeniami wiedzy organu administracji publicznej. Zważywszy doniosłość powołania sędziego, nie można uznać, by postanowienie o powołaniu konkretnej osoby do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego było oświadczeniem wiedzy Prezydenta. Zdaniem Sądu pierwszej instancji warto też skupić się na tym, czym w istocie jest "pełnienie urzędu na stanowisku sędziowskim". W potocznym rozumieniu "być sędzią" to nic innego, jak sprawować funkcję sędziego, pracować jako sędzia. Stosując reguły wykładni systemowej, należy dojść do wniosku, że "pełnienie urzędu na stanowisku sędziowskim" to - w znaczeniu funkcjonalnym - wymierzać sprawiedliwość (sprawować władzę sądowniczą), a uwzględniając przy tym fakt, że wymiar ten należy do sądu (w sensie ustrojowym i instytucjonalnym), który orzeka w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie sposób uznać, by Prezydent, powołując osobę do pełnienia roli sądu (do pełnienia funkcji orzeczniczych), czynił to w drodze innego aktu administracyjnego (czynności administracyjnej), jako organ administracji publicznej. Przyjmując odmienny punkt widzenia, doszłoby do niedopuszczalnego zdeprecjonowania pozycji Prezydenta względem władzy sądowniczej i odwrotnie, co ma z kolei znaczenie dla konstytucyjnej pozycji obu tych władz i ich wzajemnego równoważenia. Również z konstytucyjnego prawa do sądu nie da się wyprowadzić wniosku, że powołanie sędziego przez Prezydenta winno odbywać się w jednej z prawnych form działania organu administracji publicznej. Podobnie zresztą jest w sytuacji powoływania Prezesa Rady Ministrów, jak i poszczególnych członków Rady Ministrów. Desygnowany przez Prezydenta kandydat na to stanowisko jest przez Głowę Państwa powoływany do pełnienia swej funkcji i powołanie to nie odbywa się w trybie administracyjnym. Ministrowie także nie uzyskują swoich nominacji w drodze indywidualnych aktów stosowania prawa (aktów administracyjnych). Istotne przy tym także jest, że Prezydent pochodzi z wyborów bezpośrednich (powszechnych) i cieszy się legitymacją demokratyczną, zaś ustrojodawca wyposażył Głowę Państwa w kompetencje kreacyjne w zakresie powoływania sędziów. Ma to tym większe znaczenie, jeśli zważy się, że Prezydent sprawuje swój urząd z woli Narodu, do którego w Rzeczypospolitej Polskiej należy władza zwierzchnia (art. 4 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd pierwszej instancji prezentuje pogląd, że powołanie na urząd sędziego ma charakter nominacyjny i jest swoistym aktem inwestytury, co w tym przypadku oznacza nadanie władzy sądowniczej przez Głowę Państwa osobie, którą Krajowa Rada Sądownictwa uznała za godną powierzenia i objęcia urzędu sędziowskiego. Innymi słowy, Głowa Państwa w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, a dokładnie w imieniu jednej z jej władz - władzy sądowniczej, przekazuje, w drodze aktu urzędowego, tytuł do jej sprawowania osobie wskazanej przez KRS. Akt ten nie jest jednak indywidualnym aktem stosowania prawa (nie jest aktem z zakresu administracji publicznej). Wskazuje na to nie tylko fakt umieszczenia instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji, przez co ranga regulacji nadaje odpowiednią wagę tego rodzaju zdarzeniom, przydając im wymiar czysto ustrojowy (konstytucyjny), a nie administracyjny, ale nade wszystko świadczy o tym wspomniana relacja Prezydenta i KRS, w związku ze złożonym przez nią wnioskiem o dokonanie powołań sędziowskich (relacja władz). Również brak przepisów szczególnych, które przewidywałyby w tego rodzaju sprawach sądową kontrolę wskazuje i potwierdza, że Prezydent, powołując sędziów lub ich nie powołując, nie działa jako organ administracji publicznej. Skoro tak, to także przepis art. 5 pkt 3 p.p.s.a. nie może mieć w sprawie zastosowania, albowiem powołanie, o którym mowa w tym przepisie, musi mieścić się w którejś z prawnych form działania organu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia Sądu pierwszej instancji wniósł P. K., zaskarżając je w całości i domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji lub uchylenia i rozpoznania skargi, a nadto przedstawienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego: "Czy sprawa ze skargi na postanowienie Prezydenta kończące postępowanie z wniosku Krajowej Rady Sądownictwa w przedmiocie powołania do pełnienia na stanowisko sędziego ma charakter sprawy sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a.?" Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, polegające na błędnym uznaniu, iż sprawa ze skargi na decyzję Prezydenta nie jest sprawą sądowoadministracyjną i w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142 ust. 2 i art. 179 Konstytucji oraz art. 55 §1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydane na podstawie tych przepisów postanowienie Prezydenta nie jest decyzją administracyjną. W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż Konstytucja w art. 10 ust. 2 zalicza Prezydenta do organów władzy wykonawczej. W działalności władzy wykonawczej, a więc i w działalności Prezydenta, wyróżnia się dwa zakresy: polityczny i administracyjny. Prezydent spełnia więc warunki niezbędne do uznania go za organ administracji publicznej. Jest on bowiem bez wątpienia wyodrębniony organizacyjnie spośród całości aparatu państwowego, o czym świadczą szczególnie art. 127-130 Konstytucji regulujące jego wybór. Konstytucja powierza mu także określone zadania (por. art. 126, 133, 134 Konstytucji) oraz wyposaża w odpowiednie imperium, by mógł on zadania te realizować (art. 144 Konstytucji). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie ulega wątpliwości, że w zakresie działań Prezydenta wyróżnić można czynności, które pod względem treści mają niewątpliwie charakter typowo administracyjny, a do takich kompetencji zalicza się w szczególności powoływanie sędziów przez Prezydenta. Skarżący reprezentuje pogląd, że Prezydent w zakresie w jakim wydał decyzję działał jako organ administracji publicznej. Z twierdzeniem, że realizacja przepisów ustrojowych nie może następować w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza gdy relacje dwóch konstytucyjnych podmiotów podkreśla walor ustrojowy państwa, można zgodzić się jedynie częściowo. Twierdzenie takie wydaje się możliwe do zaakceptowania jedynie wówczas, gdy każdy z tych organów działa w zakresie swoich kompetencji oraz gdy żaden z nich nie narusza konstytucyjnych praw jednostki. W ocenie Skarżącego w postępowaniu w przedmiocie powołania sędziego Krajowa Rada Sądownictwa oraz Prezydent jako organy konstytucyjne powinny ze sobą współpracować. Stąd za sprzeczną z zasadami demokratycznego państwa prawnego należy uznać sytuację, w której doszłoby do naruszenia konstytucyjnych praw jednostki wskutek braku woli współpracy ze strony organów konstytucyjnych. Również usytuowanie instytucji powoływania sędziów w samej Konstytucji nie decyduje o czysto ustrojowym charakterze kwestii mianowania na stanowisko sędziowskie. Po pierwsze, na poziomie Konstytucji regulowane są nie tylko zagadnienia o charakterze czysto ustrojowym, ale także prawa i wolności obywatelskie, czy też właśnie problematyka proceduralna dotycząca sposobów i form postępowania podmiotów wymienionych w Konstytucji poprzez wskazanie elementów koniecznych, by uznać dane postępowanie za wywołujące określone skutki prawne. Konstytucyjne normy o charakterze proceduralnym ograniczają się co prawda do sformułowania zasad podstawowych, pozostawiając ich rozwinięcie normom niższego rzędu, przy czym odesłanie do tych norm może mieć charakter wyraźny lub dorozumiany. Przykładem może być chociażby powierzenie kontroli ważności wyborów Sądowi Najwyższemu, co oznacza, że Konstytucja nakazuje ustanowienie procedury, w której rozstrzygnięcie zapada w oparciu o prawo, a nie o względy polityczne. Tak jest również w przypadku postępowania w przedmiocie powoływania na stanowiska sędziowskie, a instytucja ta jest przecież regulowana nie tylko na poziomie norm konstytucyjnych, ale również w sposób bardziej szczegółowy w przepisach p.u.s.p. Zakwestionowanie powyższego stanowiska prowadziłoby wprost do przyjęcia, że na ochronę prawną zasługują takie postępowania nominacyjne, w których złamano podstawowe prawa kandydata na sędziego na jakimkolwiek etapie tego postępowania. Niewątpliwym wydaje się, iż przepis art. 13 ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa znajduje się na zupełnie innej płaszczyźnie, gdyż dotyczy jedynie postępowania przed Krajową Radą Sądownictwa. Dlatego też w żadnej mierze nie może stanowić pozbawienia jednostki drogi sądowej. Oznacza to, że niedopuszczalne byłoby wykorzystanie powyższego przepisu w celu uniemożliwienia badania postępowań nominacyjnych, w których doszło do naruszenia prawa, a w szczególności naruszenia podstawowych praw kandydata na stanowisko sędziego. W ocenie Skarżącego w tej sprawie zachodzi uzasadnione podejrzenie, że mogło dojść do przekroczenia uprawnień przez Prezydenta, na co może wskazywać m.in. uchwała Krajowej Rady Sądownictwa z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie sporu kompetencyjnego. W demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska, żadne akty władzy publicznej, które dotykają bezpośrednio praw konkretnych obywateli (w tym wypadku Skarżącego) nie mogą być wyłączone spod sądowej kontroli pod kątem ich legalności. Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, iż postanowienia Prezydenta są indywidualnymi aktami władczymi należącymi do kategorii aktów urzędowych o jakich mowa w art. 144 Konstytucji, a zatem aktami stosowania czy też konkretyzacji prawa. Powoływanie na stanowisko sędziego odbywa się w formie postanowienia, które zgodnie z art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji nie wymaga dla swej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów. Postanowienia o powołaniu na stanowisko sędziego zalicza się zatem do prerogatyw Prezydenta. Mianowanie, na gruncie art. 76 Kodeksu pracy, jest aktem administracyjnym, czyli jednostronnym, władczym przejawem woli organu administracyjnego stanowiącym decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma w doktrynie wątpliwości co do tego, że właśnie art. 76 Kodeksu pracy odnosi się do stosunku służbowego sędziego. W związku z tym powołanie na stanowisko sędziego przez Prezydenta jest jego indywidualnym aktem urzędowym (postanowieniem) w rozumieniu Konstytucji, wydawanym w formie decyzji administracyjnej w znaczeniu art. 104 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 11 kwietnia 2008 r. Prezydent RP podtrzymał swoje stanowisko w tej sprawie i wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej ze względu na jej niedopuszczalność powstałą z uwagi na brak właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a w razie przyjęcia skargi do rozpoznania - ojej oddalenie jako niezasługującej na uwzględnienie. Na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o zawieszenie postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ rozstrzygnięcie sprawy ze skargi kasacyjnej zależy od wyniku postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym ze skargi konstytucyjnej P. K. o stwierdzenie, że art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070) jest niezgodny ze wskazanymi w tej skardze przepisami Konstytucji RP. Postanowieniem z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt I OSK 608/08 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 p.p.s.a. zawiesił postępowanie uznając, że rozstrzygnięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania zależy od wyniku postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, a co za tym idzie, że została spełniona przesłanka zawieszenia postępowania przed NSA. Następnie postanowieniem z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 608/08 Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. podjął postępowanie w niniejszej sprawie na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt SK 16/08, w którym umorzył on postępowanie toczące się ze skargi konstytucyjnej P. K. ze względu na zbędność wydania wyroku. Wnioskiem z dnia 29 marca 2011 r. P. K. wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu zakończenia toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowania w sprawie ze skarg konstytucyjnych o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. -Prawo o ustroju sądów powszechnych, a zarejestrowanych pod sygnaturą SK 37/08. Wniosek swój umotywował faktem, iż pomimo umorzenia przez Trybunał Konstytucyjny postępowania w sprawie o sygnaturze SK 16/08, nie została wykluczona możliwość merytorycznej kontroli zgodności art. 55 § 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. -Prawo o ustroju sądów powszechnych z Konstytucją w ramach toczącego się nadal postępowania o sygn. akt SK 37/08, co będzie miało istotny wpływ na wynik niniejszego postępowania. Zasadnym w jego ocenie jest więc zawieszenie postępowania w tej sprawie do czasu zajęcia stanowiska w tej kwestii przez Trybunał Konstytucyjny. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym odbytej w dniu 11 maja 2011 r. P. K. poparł wniosek o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 223/11 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 37/08. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rezultat toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym będzie miał kluczowe znaczenie dla wyniku rozpoznawanej sprawy, gdyż wydanie na obecnym etapie postępowania orzeczenia rozstrzygającego kwestię właściwości sądów do rozpoznania przedmiotowej sprawy mogłoby potencjalnie narazić skarżącego na zamknięcie drogi sądowej w sytuacji, w której Trybunał Konstytucyjny może taką drogę dopuścić. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 223/11 Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w związku z tym, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt SK 37/08 umorzył postępowanie stwierdzając, że wydanie wyroku jest niedopuszczalne ze względu na brak przesłanek zawartych w art. 79 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Według art. 173 § 1 p.p.s.a.: "Od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Postanowieniem kończącym postępowanie sądowoadministracyjne jest postanowienie o odrzuceniu skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zakończenie postępowania sądowoadministracyjnego postanowieniem o odrzuceniu skargi daje skarżącej prawo wniesienia skargi kasacyjnej, do rozpoznania której właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Brak jest, więc podstaw normatywnych do uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej z powodu niedopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku o umorzenie postępowania. Przedmiotem postępowania kasacyjnego jest postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej na bezczynność Prezydenta RP z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, a nie sprawa bezczynności Prezydenta RP. Z tego względu nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa wart. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. polegającym na błędnym uznaniu, że sprawa skargi na bezczynność Prezydenta RP w przedmiocie powołania do pełnienia urzędu na stanowisku sędziego nie jest sprawą sądowoadministracyjną. W piśmiennictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Zgodnie z art. 179 Konstytucji RP sędziowie są powoływani przez Prezydenta RP, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów należy do aktów urzędowych głowy państwa, które nie wymagają dla swojej ważności kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów (art. 144 ust. 3 pkt 17 Konstytucji). Powoływanie sędziów przez Prezydenta Rzeczypospolitej zostało uregulowane w Konstytucji, jako jedna z zasadniczych kompetencji głowy państwa, służąca -stosownie do art. 126 ust. 1 ustawy zasadniczej - realizacji funkcji gwaranta ciągłości władzy państwowej (por. A. Frankiewicz, Kontrasygnata aktów urzędowych Prezydenta RP, Kraków 2004, s. 125-126). Powołanie na stanowisko sędziego reguluje także ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U. Nr 98, poz. 1070zezm.). Konstytucja wprawdzie nie określa wprost terminu, w jakim Prezydent ma wykonać swoją kompetencję określoną w art. 179. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego oznacza to obowiązek Prezydenta działania niezwłocznego (bez zbędnej zwłoki). Taka interpretacja znajduje uzasadnienie między innymi w treści art. 126 Konstytucji. Przepis ten w ustępie 1 stanowi o charakterze urzędu Prezydenta, w ustępie 2 określa jego funkcje, zaś w ustępie 3 stanowi o sposobie działania Prezydenta i wskazuje, że kompetencje Prezydenta wynikają z dalszych przepisów konstytucyjnych bądź też z ustaw, uzupełniających te przepisy. Niewątpliwie Prezydent, jako najwyższy przedstawiciel państwa i gwarant ciągłości władzy państwowej, winien czuwać nad przestrzeganiem Konstytucji, stać na straży suwerenności państwa, nienaruszalności i niepodzielności jego terytorium, posługując się w realizacji tych zadań kompetencjami ujętymi w Konstytucji i ustawach (wyrok TK z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. K 18/09, OTK ZU 63/6/A/2012). Z pewnością elementem tego mechanizmu jest prawidłowa realizacja kompetencji w zakresie powoływania sędziów, "polegająca na sprawnym działaniu Prezydenta w terminie niezwłocznym, którego długość będzie każdorazowo zależała od konkretnego postępowania nominacyjnego" (op.cit. wyrok TK sygn. K 18/09). Bez wątpienia powoływanie sędziów, czyli kształtowanie składu osobowego trzeciej - odrębnej i niezależnej władzy, ma istotne znacznie z punktu widzenia zagwarantowania konstytucyjnego standardu prawa do sądu. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". Jedną z gwarancji ustrojowych tego prawa podmiotowego jest tryb powoływania na urząd sędziego. Konstytucyjna regulacja tego trybu uzasadniona jest tym, że "stanowisko sędziów wynika przede wszystkim z art. 10 Konstytucji, gdyż stanowią oni »substrat osobowy« organów władzy sądowniczej, którą to władzę wykonują w imieniu Narodu, w konstytucyjnym systemie trójpodziału władzy i równowagi władz. Ów przedstawicielski charakter sędziów widzieć należy zwłaszcza w aspekcie funkcjonalnym dwóch powyższych zasad z art. 10, gdyż - realizując poszczególne kompetencje »trzeciej władzy« - sądy i trybunały występują w charakterze bezpośrednich organów suwerena. Uwidacznia się to w sposób szczególny w ferowaniu przez sądy i trybunały wyroków »w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej«, a także w powoływaniu sędziów przez osobę stanowiącą »głowę« owej państwowości" (P. Sarnecki, Zagadnienia samorządu sędziowskiego, [w:] Ratio est anima legis, Warszawa 2007, s. 469). Sędziowie wydają wyroki w imieniu państwa, co także oznacza, że przez państwo, w osobie Prezydenta, są powoływani. Trzeba zauważyć, że kompetencja powoływania sędziów przez Prezydenta stanowi przejaw wzajemnego oddziaływania (równoważenia) władz będących podstawą ustroju RP. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie postanowień art. 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a, które zawierają regulację z zakresu dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego wyznacza przepis art. 184 w związku z art. 177 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że to sądom powszechnym ustawa zasadnicza przekazała generalną właściwość w zakresie sprawowania wymiaru sprawiedliwości. W myśl art. 177 Konstytucji, sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Ponieważ istnieje domniemanie właściwości sądów powszechnych, to właściwość innych sądów musi wynikać ze szczególnego przepisu ustawy. Według art. 184 Konstytucji RP: "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej (...)". Niewątpliwie postanowienia art. 184 stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Oznacza to, że w przypadku sprawy z zakresu "kontroli działalności administracji publicznej", presumpcja właściwości przestaje przemawiać na rzecz sądu powszechnego. Wyznaczenie granic kognicji sądów powszechnych i administracyjnych ma podstawowe znaczenie, albowiem jej przekroczenie obwarowane jest sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a). Zgodnie z art. 1 p.p.s.a.: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Tak ogólnie wyznaczone granice dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego zostały unormowane expressis verbis w przepisie art. 3 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Art. 3 § 2 zaś stanowi dalszą konkretyzację granic dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego stanowiąc, że: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg (...)". Zasadnie zatem w zaskarżonym postanowieniu Sąd pierwszej instancji rozważył dopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego w oparciu o regulację art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Sprawowany przez sąd administracyjny wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmuje orzekanie w sprawie skarg na decyzje administracyjne. Właściwość rzeczowa sądu administracyjnego wyznaczona jest kryterium przedmiotowym: - po pierwsze, jest to działalność administracji publicznej; -po drugie, wykonywana w formie decyzji administracyjnej. Zarówno art. 1, jak i art. 3 § 1 p.p.s.a. nie definiują pojęcia działalności administracji publicznej. Takich definicji nie zawierają przepisy ustaw zarówno o charakterze ustrojowym, jak i ustaw materialnoprawnych. Tego pojęcia nie definiuje również prawo procesowe. Przepis art. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza do określenia zakresu dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego, kryterium przedmiotowego rodzaju spraw podlegających rozpoznaniu i rozstrzygnięciu na drodze postępowania administracyjnego. Opiera dopuszczalność drogi postępowania administracyjnego na przesłankach: - charakteru organu, - właściwości organu, -rodzaju sprawy, - formy rozstrzygnięcia. Brak legalnej definicji pojęcia administracji publicznej wymaga - dla określenia dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego - wykorzystania dorobku doktryny prawa administracyjnego. Z ujęcia przedmiotowego, które jest przyjęte w art. 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. należy wywieść, że spośród reprezentowanych w doktrynie prawa administracyjnego zasadne jest przyjęcie wyników badań wskazujących na aspekt przedmiotowy działalności administracji publicznej. W oparciu o koncepcje klasyczne doktryny prawa administracyjnego należy przyjąć, że działalność administracji publicznej to bezpośrednia, praktyczna realizacja zadań państwa przez powołane do tego organy państwa, zgodnie z przepisami prawa materialnego, które normują treść zadań państwa a w następstwie konsekwencje prawne dla stosunków prawnych, bądź przez ich kształtowanie z mocy prawa bądź, jako podstawy władczej indywidualizacji w przewidzianej w przepisach prawa materialnego formie. Działalnością administracji publicznej jest zatem bezpośrednie, praktyczne realizowanie zadań państwa przez kształtowanie stosunków prawnych w określonych dziedzinach życia społecznego, zgodnie z treścią wyznaczoną w normach materialnego prawa administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1875/12, [w:] CBOSA). Według art. 179 Konstytucji RP: "Sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa, na czas nieoznaczony". Przepis ten precyzyjnie określa kompetencje zarówno Prezydenta, jak i KRS. Do KRS należy złożenie wniosku o powołanie sędziów. Prezydent zaś dopiero po złożeniu wniosku może podjąć działania mające na celu powołanie sędziów. Nie można zatem podzielić stanowiska skarżącej kasacyjnie, że Prezydent odmawiając powołania jej do pełnienia urzędu, działał arbitralnie. Z arbitralnym działaniem w kwestiach nominacyjnych mielibyśmy do czynienia wtedy, gdyby głowa państwa powołała na urząd sędziego osobę nieobjętą wnioskiem KRS. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 179 Konstytucji jest normą kompletną, jeśli chodzi o określenie kompetencji Prezydenta w zakresie powoływania sędziów, gdyż zostały w nim uregulowane wszystkie niezbędne elementy procedury nominacyjnej. Realizacja przez Prezydenta jego kompetencji może być dookreślona w ustawach, jednakże pod warunkiem zachowania wyrażonej w art. 8 ust. 1 Konstytucji zasady nadrzędności Konstytucji. Ustrojodawca wyznaczył bowiem dla ustawodawcy nieprzekraczalne ramy, jeśli chodzi o ustawową regulację procedury powoływania sędziów przez Prezydenta. Regulacje ustawowe nie mogą w szczególności naruszać istoty prezydenckiej prerogatywy w zakresie powoływania sędziów (op.cit. wyrok TK sygn. K 18/09). Zgodnie z art. 55 § 1 powołanej ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych: "Sędziów sądów powszechnych do pełnienia urzędu na stanowisku sędziowskim powołuje Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa". Z woli ustrojodawcy i ustawodawcy kompetencja głowy państwa zostaje ograniczona w ten sposób, że to nie Prezydent, ale inny konstytucyjny organ państwa posiada wyłączne uprawnienie do przedstawienia kandydatur do powołania na stanowisko sędziego (por. T. Ereciński, J. Gudowski, J. lwulski, Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawa o Krajowej Radzie Sądownictwa. Komentarz, Warszawa 2002, s. 146). Służyć ma to zapewnieniu właściwej równowagi pomiędzy kompetencjami nominacyjnymi Prezydenta a zasadą niezależności władzy sądowniczej. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08 (OTK ZU 69/6/A/2012), stwierdził, że "...podstawą powoływania sędziów jest norma konstytucyjna, tj. art. 179 Konstytucji, a nie przepis kwestionowany przez skarżących. (...) problematykę odmowy powołania sędziego przez Prezydenta postrzega się, jako zagadnienie z zakresu interpretacji norm konstytucyjnych i stosowania art. 179 Konstytucji, a nie jako problem hierarchicznej niezgodności norm konstytucyjnych i ustawowych". Zarówno unormowanie konstytucyjne, jak i ustawowe, w zakresie powoływania obsady personalnej sądów powszechnych, ograniczone zostało wyłącznie do określania kompetencji Prezydenta RP. Brak jest natomiast regulacji materialnoprawnej, która byłaby przedmiotem autorytatywnej konkretyzacji przy wykonywaniu przez Prezydenta kompetencji. Nie można mieć wątpliwości, co do tego, że przedmiotowy stosunek prawny poddany jest regulacjom prawa ustrojowego. Trudno zatem jednoznacznie zakwalifikować materię powoływania sędziów do materialnego prawa administracyjnego. Powołanie obsady personalnej organów suwerena, jakim są organy wymiaru sprawiedliwości, orzekające w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, nie jest działalnością administracji publicznej. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił stanowisko przyjęte w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPS 4/98 (ONSA 1999, nr 1, poz. 6), wedle którego w zakresie w jakim Prezydent RP działa jako głowa Państwa Polskiego, symbolizując majestat Państwa, jego suwerenność, w pełni uznaniowa władza Państwa wykracza poza sfery działalności administracyjnej, nie jest wykonywaniem administracji publicznej. Nie podlega zatem kontroli sądu administracyjnego. Powoływanie sędziów przez Prezydenta nie jest uprawnieniem z zakresu administracji publicznej, lecz stosowaniem norm konstytucyjnych przewidujących kompetencję kreacyjną niebędącą stosunkiem administracyjnoprawnym. Prezydent jest organem władzy wykonawczej, lecz nie może być w tej materii uznany za organ administracji publicznej. Uprawnienia nominacyjne głowy państwa dowodzą szczególnych relacji między Prezydentem i władzą sądowniczą niemieszczących się w ramach wykonywania administracji. Przyjęcie, że Prezydent, kształtując skład osobowy władzy sądowniczej, działa, jako organ administracji publicznej, ewidentnie naruszyłoby zasadę podziału i równowagi władz oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Procedura postępowania prezydenta w przedmiocie nominacji sędziowskich opiera się na normach konstytucyjnoprawnych i świadomie nie została poddana reżimowi postępowania administracyjnego ani postępowania sądowoadministracyjnego (por. A. Kijowski, Odrębności statusu prawnego sędziów Sądu Najwyższego, "Przegląd Sejmowy" 2004, nr 1, s. 6; J. Sułkowski, Uprawnienia Prezydenta RP do powoływania sędziów, "Przegląd Sejmowy" nr 2008, nr 4, s. 59-60). Dopuszczalność działania w formie decyzji administracyjnej regulują przepisy prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2) i działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7) wynika, że stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, a podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego (por. postanowienie NSA z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 788/10, [w:] CBOSA). Wyprowadzenie domniemania załatwiania sprawy w formie decyzji administracyjnej wymaga obowiązywania normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji. Takiej normy prawa materialnego, która podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego, w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poddanie kontroli sądownictwa administracyjnego aktów nominacyjnych na urząd sędziego byłoby stworzeniem nieprzewidzianego w ustawie zasadniczej trybu powoływania sędziów oraz nieuprawnionego poddawania ocenie sądu administracyjnego aktu urzędowego głowy państwa. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.): "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wynika to: -po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; - po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Brak jest zatem prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP, jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów podlegałaby autorytatywnej konkretyzacji w zakresie powołania jednostki na urząd sędziego, w polskim systemie prawa nie wprowadzono. Tym samym nie ma podstaw do przyjęcia w tym przedmiocie domniemania załatwiania spraw w formie decyzji administracyjnych, co wyłącza wyprowadzenie dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej. Poddanie kontroli sądownictwa administracyjnego aktów nominacyjnych na urząd sędziego byłoby stworzeniem nieprzewidzianego w ustawie zasadniczej trybu powoływania sędziów oraz nieuprawnionego poddawania ocenie sądu administracyjnego aktu urzędowego głowy państwa. Wykładnia wyłączająca dopuszczalność drogi sądowoadministracyjnej znajduje umocowanie w regulacji procedury przed Krajową Radą Sądownictwa. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz. U. Nr 100, poz. 1082 ze zm.): "W postępowaniu przed Radą nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego". W sprawach indywidualnych, w których od uchwały Rady przysługuje odwołanie właściwy jest Sąd Najwyższy (art. 13 ust. 2 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Do postępowania przed Sądem Najwyższym stosuje się, w zakresie nieuregulowanym ustawą o Krajowej Radzie Sądownictwa, przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o skardze kasacyjnej (art. 13 ust. 6 powołanej ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa). Nie ma również podstaw prawnych do kwalifikacji postanowienia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, jako aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wynika to: -po pierwsze, z braku podstaw do zakwalifikowania tej strefy działania do działania z zakresu administracji publicznej; - po drugie z tego, że z normy kompetencyjnej art. 179 Konstytucji i art. 55 § 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych nie można wyprowadzić normy materialnoprawnej dającej podstawę do stwierdzenia uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Brak jest zatem prawa podmiotowego kandydata na stanowisko sędziego, tym samym nie ma podstaw do kwalifikowania działania Prezydenta RP, jako aktu stwierdzającego uprawnienie wynikające z mocy przepisów prawa. Jak wskazano w uzasadnieniu postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt SK 37/08, "Podstawę prawną postanowienia (...) stanowi bowiem norma konstytucyjna, a nie - zaskarżona w niniejszej sprawie norma ustawowa. Kompetencja Prezydenta do powołania wskazanego przez KRS kandydata na urząd sędziego została w sposób kompletny uregulowana w art. 179 Konstytucji i ma charakter prerogatywy". Prezentując przedstawione powyżej stanowisko, nie sposób jednak nie odnieść się do kilku kwestii i nie przedstawić kilku uwag o charakterze de lege ferenda dotyczących zasad konstytucyjnych zawartych w artykułach 10, 45 ust. 1 ,60, 126 i 173 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art.126 Konstytucji określa pozycję ustrojową Prezydenta RP, a ust.3 przywołanej normy stanowi , że Prezydent Rzeczypospolitej wykonuje swoje zadania w zakresie i na zasadach określonych w Konstytucji i ustawach. Wykładnia tego przepisu musi prowadzić do wniosku, że realizowanie przez Prezydenta konstytucyjnych czy ustawowych kompetencji powinno mieć na celu wyłącznie realizację konstytucyjnych funkcji i zadań. Interpretacja odmienna mogłaby oznaczać, że uprawnienia przyznane Prezydentowi, mogłyby być wykorzystywane, jako samoistne środki prawne, zależne od swobodnie formułowanych ocen politycznych i wobec tego nie zawsze służące realizacji konstytucyjnych zadań lub wartości. Zgodnie z art. 179 Konstytucji sędziowie są powoływani przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa na czas nieoznaczony. Powoływanie sędziów przez organ państwa, który uosabia majestat Rzeczypospolitej i jako jedyny reprezentuje państwo jako całość, spełnia doniosłą rolę. Sędziowie wydają wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej wobec czego jest w pełni uzasadnione, aby najwyższy reprezentant państwa dokonywał nominacji na funkcje sędziowskie. Jednak nie jest zadaniem Prezydenta stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów. W tym zakresie właściwa jest zgodnie z art. 186 ust. 1 Konstytucji Krajowa Rada Sądownictwa. Krajowa Rada Sądownictwa przy rozpatrywaniu kandydatur do pełnienia urzędu sędziowskiego jak i sędziów ubiegających się o awans zawodowy ocenia te kandydatury poprzez sprawdzenie spełniania wymogów formalnych, analizę kwalifikacji merytorycznych i formułowanie sądów wartościujących. Takich kompetencji zdaniem Trybunału Konstytucyjnego , t.j. uprawnienia do formułowania opinii alternatywnej o kandydacie w stosunku do opinii wyrażonej przez KRS, nie ma Prezydent i zdaniem Trybunału Konstytucyjnego co do kwestii tej " nie ma wątpliwości" ( zob. postanowienie TK z dnia 23 czerwca 2008r. sygn. Kpt 1/08 ).W uzasadnieniu wyroku TK z dnia 5 czerwca 2012r. w sprawie o sygn. K 18/09 wskazano z kolei, że w świetle przeważających poglądów przedstawicieli doktryny Prezydent nie ma prawnego obowiązku uwzględnienia wniosku KRS jednak odmowa powinna mieć miejsce tylko w sytuacji nadzwyczajnej i musiałoby ją poprzedzać przedstawienie zastrzeżeń przez zasiadającego w niej przedstawiciela Prezydenta. Według art. 10 ust. 1 Konstytucji ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i sądowniczej. Zadaniem Prezydenta RP zgodnie z art.126 ust.2 Konstytucji jest m.in. czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji, natomiast zadaniem Krajowej Rady Sądownictwa jest stanie na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziowskiej. Art. 10 ust.1 Konstytucji oraz usytuowanie art. 179 konstytucji w rozdziale VIII p.t. Sądy i Trybunały wskazywałby na konieczność porozumiewania się Prezydenta i Krajowej Rady Sądownictwa w kwestiach dotyczących konkretnych nominacji sędziowskich , tym bardziej , że wskazane wyżej cele obydwu konstytucyjnych organów są zbieżne. W obydwu przypadkach chodzi o zachowanie prymatu Konstytucji, urzeczywistnianie zasad demokratycznego państwa prawnego oraz ochronę konstytucyjnych wolności i praw człowieka przez niezawisłe sądy. Warto w tym miejscu przypomnieć treść art. 173 Konstytucji, który stanowi, że Sądy i Trybunały są władzą odrębną i niezależną od innych władz. Takie brzmienie art. 10 i 173 Konstytucji pozwala na stwierdzenie, że władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza powinny współpracować ze sobą jednak władza sądownicza przez jej konstytucyjne wyodrębnienie ma pozycję i legitymację szczególną. To władza sądownicza jest bowiem z racji swojego konstytucyjnego usytuowania powołana do ochrony praw jednostki, poprzez kontrolę konstytucyjności prawa, wymierzanie sprawiedliwości i ograniczanie w razie potrzeby hegemonii państwa. Wykonywanie takich funkcji ma zapewnić apolityczność sędziów oraz niezależność sądów i niezawisłość sędziów. Sposób powołania i odwołania sędziego ma podkreślić doniosłość jego pozycji, umocnić istniejące gwarancje sprawowania urzędu i pozapolityczny charakter tego urzędu. Jednak sposób powoływania sędziów oraz praktyka urzeczywistniania awansu zawodowego mają podstawowe znaczenie dla ochrony zasady niezawisłości sędziowskiej i pozycji władzy sądowniczej. Sędzia już orzekający, zwłaszcza przy ubieganiu się o wyższe stanowisko sędziowskie musi mieć poczucie pewności i stabilizacji zawodowej i nie może być zależny od arbitralnej, niczym nieuzasadnianej decyzji ( bo Prezydent nie może prowadzić ponownie postępowania oceniającego). Warto jeszcze dodać, że istniejący obecnie stan prawny może nasuwać wątpliwości co do zgodności z konstytucyjnymi zasadami określonymi w art. 60 i 45 ust.1 Konstytucji czyli prawem dostępu do służby publicznej i prawem do sądu. Z pewnością orzeczeń Prezydenta, z przedstawionych wcześniej powodów, nie może kontrolować sąd administracyjny. Jednak należałoby rozważyć czy pozostawienie tej sfery całkowicie poza jakąkolwiek kontrolą nie zagraża wskazanym powyżej wartościom konstytucyjnym i nie sprzyja tworzeniu pola potencjalnych konfliktów między dwoma konstytucyjnymi organami, których cele są wspólne. Podstawowym zadaniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej jest czuwanie nad przestrzeganiem Konstytucji i w tym kontekście, nie odrywając od niego nawet prerogatyw osobistych Prezydenta, trzeba określać zakres jego swobodnej oceny i decyzji. Konstytucja w art.173 wyodrębniła władzę sądowniczą a w kolejnych ( art.178 - 181 ) ustanowiła zasadę niezawisłości sędziów i niezależności sądów. Wartości te powinny, w państwie prawa, podlegać jak najściślejszej ochronie bo od ich istnienia zależy możliwość prawidłowego wykonywania przez sądy przypisanych im zadań. Należałoby w tej sytuacji rozważyć możliwość ustanowienia normy prawnej dotyczącej konsultacji Prezydenta z Krajową Radą Sadownictwa w przypadkach, w których przedstawiony do powołania kandydat Jego zdaniem nie daje gwarancji prawidłowego sprawowania urzędu bądź też odmowne postanowienia Prezydenta poddać jednoinstancyjnej kontroli Sądu Najwyższego. Praktyka konsultacji Prezydenta i KRS funkcjonowała w praktyce przez bardzo długi okres jednak rozpoznawana sprawa świadczy o tym, że brak ustawowego zapisu może powodować wcześniej wskazane zagrożenia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.